供销合作总社、财政部关于基层供销社财务管理几项规定的联合通知
作者:法律资料网 时间:2024-05-20 10:09:39 浏览:8270
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供销合作总社、财政部关于基层供销社财务管理几项规定的联合通知
供销合作总社、财政部关于基层供销社财务管理几项规定的联合通知
1980年4月15日，供销合作总社、财政部
为了贯彻落实国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针，促进企业扩大购销业务，改善经营管理，加强经济核算，提高管理水平，现对基层供销社的几项财务管理问题作如下规定：
一、基层供销社实现的利润，除经批准的浙江、安徽两省的基层供销社试行上交利润、实行利润留成的试点外，其他地区仍继续按现行税法规定，向国家交纳所得税，税率目前为百分之三十九。
二、基层供销社根据规定，按完成国家计划指标考核提取的企业基金，由实现的利润中提取，在扣资提取企业基金后，计算交纳所得税。按本年比上年利润增长额提取的企业基金，由企业税后盈余中支付。
三、自一九八○年一月起，取消每年按省（市、自治区）商品纯销售额千分之二安排房屋建筑指标的规定，恢复基层供销社按固定除产综合折旧率提取固定资产基本折旧基金的办法。因多数基层供销社的固定资产较少，房屋结构和设备条件较差，综合折旧率可参照县以上供销社的比例及具体情况核定。综合折旧率和提取方法由各省、市、自治区供销社和财政局商定。提取折旧基金的固定资产价值，应以清产核资后经过查实的固定资产帐面价值为计算依据。
四、基层供销社提取的固定资产基本折旧基金，与固定资产变价收入合并为固定资产更新改造资金，其使用范围和管理办法，可按县以上供销社的规定办理。
五、基层供销社恢复提取固定资产基本折旧基金后，一九八○年各地区已分配的房屋建筑指标应予注销，停止使用。截止一九七九年末待摊房屋设备帐面余额（包括一九七九年末在建工程支出），可以根据各地区基层供销社的财务状况，分期冲减国家流动资金，但最长不得超过五年。
这项开支处理完后，同时将“待摊房屋设备”科目取消。具体处理办法由各省、市、自治区供销社和财政局商定。
六、本规定自一九八○年一月一日起执行。
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澳大利亚行政法中的程序公平原则
马怀德
——兼论对中国行政程序立法的启示
作为普通法国家，澳大利亚并没有一部统一的行政程序法，这并不等于澳大利亚行政行为没有任何程序标准和原则，议会制定的各类部门法大多都规定有各机关适用的程序规则，普通法院的法官苦心经营百余年，通过判例也创制了一系列程序规则。它们包括听证规则，反对偏见规则，说明理由规则，证据规则等。以上规则构成了澳大利亚行政程序的主要内容。在这些众多的程序标准和原则中，最重要的当数程序公平原则（The
Procedural Fairness )。该原则来源于普通法上的自然公正原则（The Rule of Natural
Justice)。强制行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定。鉴于我国正在研究制定行政程序法，澳大利亚这方面的经验无疑值得我们分析和借鉴。本文就程序公平原则的由来、适用范围、主要内容作一简单介绍，以期有助于我国行政程序立法研究。
一、从自然公正原则到程序公平原则
自然公正原则是普通法的一项基本原则。何谓"自然公正"？与其他公正有何区别？一位英国法官曾说过：所谓自然的公正是基本的，简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、技术性的公正。[1]或者说它是要求行政人员遵守的基本的不能再低的程序标准。传统上，自然公正原则包含两个要求：一是个人不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。起初它是法院司法活动遵循的准则，随着行政权力的扩大，该原则逐步扩展到行政领域。1964年以前，行政机关在下列两种情形下适用自然公正原则：第一，当个人的财产利益受到行政决定影响时，应当适用该原则："非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。"[2]第二，具有司法或准司法性权力的机关应当适用该原则。然而，很难把行政行为区分为行政和司法两类情况，正是由于存在区分的困难，所以有人提出，不必再作此类区分，回顾一下1863年的古贝尔案件，其结论是权利受到影响的人有权得到公平的听证，作出决定的人有义务公平听取当事人的意见。它是建立在"任何人做任何事都必须公平行为"基础上的一个观念。[3]在1964年的一个案件中，英国上议院终于抛弃了只有司法性权力适用自然公正原则的传统观点，认为自然公正原则的目的是保护个人权利，凡是行政机关决定个人权利时，都应当适用自然公正原则。[4]在1967年的一个移民案件中，法官说得更明确，"不管公务员的行为是行政的还是准司法的，他都必须公平行为。"[5]有学者评论说，这是一个大胆的判决，它既抛弃了行政司法两分法，又引进了公平观念并且强制这一观念的重要性。[6]
进入70年代以来，越来越多的法院开始用程序公平的概念，取代自然公正原则。"过去那种行政行为划分为行政性和司法性的观点已有再有用了。"[7]"自然公正原则仅适用于司法程序。而不适用于行政程序。"[8]为什么会产生这种变化呢？自然公正原则与程序公平原则又有何不同呢？对此有两种观点。一种观点认为，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味着"公平行为"(fair
Play in
action)。只是习惯上自然公正原则适用于司法职能，为了以示区别，就把适于行政职能的程序原则称之为程序公平原则。[9]另一种观点认为，自然公正和程序公平是有区别的，首先，它们所要求的程序标准有度的差别，自然公正是一种高标准的程序要求，而程序公平则是较低标准的程序要求；其次，与自然公正相比，程序公平是一个较为灵活、宽泛的概念，更适于保护个人在行政行为中的一般权利。对有些决定而言，即使不适用严格的自然公正原则也可以达到公平的结果。[10]
二、程序公平原则的适用范围
对于该原则的适用范围，可以从以下几个方面理解：首先，它适用于制定法没有相反规定的行政决定程序，当制定法与该原则相抵触时，优先适用制定法规定的程序；其次，它适用于影响个人法律权利、合法期待及其他利益的行政决定；最后，该原则不适用于涉及国防、立法、紧急措施等行政决定。下面分述。
（一）程序公平原则与法定程序的关系
前面曾提到，普通法国家的行政程序标准由两部分组成，一为普通法原则，二为议会制定的程序规则，二者相辅相成，正如著名的古贝尔案判决所言："当制定法没有明确规定当事人的听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。"[11]换言之，"如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。"[12]当然，如果制定法规定的程序已经很详细，法院就无需再增加程序，即使要增加的话，也需十分谨慎。瑞德勋爵把法院增加程序要求的条件总结为："首先要明确法定程序是不充分的，以至于不能实现公正的目的，而增加程序将不会违背立法的明显目的。"[13]实践中的做法是，有些法律明确规定不适用程序公平原则，那么就不能再适用该原则，例如，澳大利亚维多利亚州1986年校正法[Corrections
Act(Vic)]规定：假释委员会行使其职权时，不受自然公正原则的拘束。[14]有些法律明确规定应当遵守程序公平原则，毫无疑问，此时行政机关既要遵守制定法义务，又要履行普通法义务。大多数情况是，制定法并无明确相反的规定，是否适用程序公平原则取决于对立法意图的理解。例如，当某项行政权力具有考虑公共政策的立法性质时，就可以推断出该权力不适用程序公平原则的立法意图。此外，如果某项权力属于部长行使的非法定自由裁量权，或者是紧急情况下行使的裁量权，或者是行政机关的最终裁决权，均可推断出不适用普通法原则的立法意图。但是，对个人权益产生影响的决定，不可轻易作出不适用普通法原则的推断。如果立法有此意图，那么这种意图"既不是推测的结果，也不是从间接的推理和不确定的考虑中得出的，而是以明白、清楚的文字表现出的意图。"[15]由此我们注意到，澳大利亚的法定程序优于普通法中程序公平原则，但程序公平原则弥补了法定程序适用范围窄、分散不统一的缺陷。
（二）受程序公平原则保护的权益范围
1.法律权利
随着程序公平原则适用范围的扩大，该原则保护的权益范围也不断扩展。根据古贝尔案件的判决，程序公平原则适用于对个人财产权利产生不利影响的行政决定。1964年以后，受该原则保护的权益扩大到所有法律权利，例如，职业或社会团体成员的资格权利，拥有许可证的权利等均受程序公平原则的保护。[16]在1968年的一个案件中，法院认为，出租汽车的牌照，因其具有财产价值，所以它不是传统意义的特权，而是一种法律权利，行政机关剥夺或限制牌照的决定，应当适用程序公平原则。[17]
2.合法期待
"合法期待"是普通法国家行政法中的一个特别概念。1969年，丹宁勋爵在一个案件中将其定义为："所谓合法期待是指合理的，不受干涉的，未来即将得到的法律权利和法律自由。"[18]也有人将它描述为"比权利再多一点的合法利益。"[19]1977年澳大利亚高等法院采用了这一概念，认为一个人未经听证就被取消参赛资格，实际上侵害了他的"合法期待"利益，违反了程序公平原则。因为赛马是对公众公开的活动，主办单位通过广告等形式鼓励公众参与，任何人只要取得参赛资格，就有获奖的合法期待。[20]行政机关影响个人的合法期待是否必须遵守程序公平原则呢？回答是肯定的，因为这种期待并非不着过际的妄想，而是建立在一定事实基础上的符合逻辑的合理期望，所以应当受到公平程序的保护，合法期待通常产生于以下情形：第一，已经拥有某种合法权利和利益，希望继续拥有；第二，行政机关承诺给予某种利益或将延续某种利益。例如，某人申请更换许可证时，就享有继续拥有许可证的合法期待；再如，按照行政机关的承诺（无不良纪录即可留任），一个前任务员享有再次被任命为公务员的合法期待。
合法期待概念的出现，与法院不断扩大司法审查范围有关。过去，只有影响个人法律权利的行政决定才接受法院监督，而今影响个人合法期待的决定也要接受法院监督。当然，合法期待概念更具有程序意义，它并不意味着有了合法期待，行政机关就不能拒绝申请或收回利益。而是要求行政机关在作出这种决定时，必须适用公平程序。法院也不是要求行政机关向个人提供特殊的、实质性的结果来满足他的合法期待，而是通过遵守公平程序达到保护其合法期待的目的。[21]
3.其他利益
除法律权利和合法期待外，个人的其他利益受到行政决定的影响时，是否也受程序公平原则的保护呢？对于这个问题，1977年以来的判例表明了相同的看法。概括起来有以下几个方面：首先，个人的经济利益、社会利益、名誉等均受程序公平原则的保护；其次，行政机关对上述利益的影响必须是直接的、即刻发生效力的；再次，这种影响是对特定对象单独发生的，有别于对一般公众的影响。[22]
根据上述标准，可以把影响个人权益的行政决定分为以下几类：申请类；希望类；剥夺类。申请类决定是指个人对自己并不实际享有的法律权利或其他利益提出请求。例如，申请许可证、申请工作、申请加入某个团体等。这种决定涉及政策或技术问题，因而不适用程序公平原则。剥夺类决定是对个人已经享有法律权利或利益予以限制或剥夺，例如吊销许可证，开除公职等，当然要适用程序公平原则。希望类决定是介乎申请类和剥夺类之间的决定，如果存在"合法期待"就应当适用程序公平原则。例如，要求更换或续展许可证、继续从事正在进行的工作都具有合法期待，应该适用程序公平原则。
（三）不适用程序公平原则的主要情形
程序公平原则是法定程序的重要补充，只要立法没有相反的规定，行政机关应当无条件适用。但是，在特别情形下，行政机关根据立法意图可以不适用该原则。这些情形是：
1.法律已经规定有听证或申诉程序
如果法律已经明确规定了某种形式的听证（hearing）或申诉（appeal)程序，那么就意味着无需适用程序公平原则。因为法定程序已经为当事人提供了充分的程序保障，当事人有机会行使其权利。但是，在这种情况下，要求法律的规定必须"明白一致"，如果法院认为法定条款不够全面或完整，仍然有权适用程序公平原则。[23]例如，法律规定行政机关在紧急情况下不受"不得单方面接触原则"的限制，这并不意味着在非紧急情况下就可以单方面接触。同样，法律规定的申诉程序也必须是能够审查事实和法律并作出实质性决定的程序，如果申诉程序中的上诉裁判机构不能变更原决定，只能提出建议，或者上诉裁判机构仅就法律问题进行复审，那么并不表明原决定可以不适用程序公平原则。
2.存在后继补救手段
为了提高行政效率，加快行政决定的速度，法院通常把是否经过申诉程序作为是否给予程序性司法救济的考虑因素。[24]其理由是，一个未经听证的决定完全可以在申诉阶段补救，所以，只要存在必要的补救手段，就不要求在作出原决定时必须适用程序公平原则。那么，如果利用了法定申诉程序，是否就意味着不能以程序违法为申请司法审查呢？这要看程序违法的理由是否充分，不能一概而论，因为"并不存在选择了裁判所就不能诉至法院的普通性规则"。[25]
与此相关的一问题是，行政机关作出初步的、建议性的报告或决定是否适用程序公平原则？一种观点认为，这类决定不产生法律效力，因而不符合适用程序公平原则的条件。在1963年的一个案件中，多数法官认为，政府检查员对公司情况的调查报告，不是最终决定，其制作过程不适用程序公平原则。少数法官认为，由于报告已经把公司置于比没有报告更不利的法律地
位，所以应当适用程序公平原则。[26]本案中少数法官的意见得到学术界的赞同，他们普遍认为，如果初步决定没有经过听证，而此后最终决定会给予的话，就不能以初步决定未经听证为由宣告其无效。如果初步决定之后没有听证程序，特别是初步决定直接影响最终决定时，就应提供一定的程序保护。[27]
3.行使行政立法权或政策制定权
1964年后，程序公平原则只适用于司法性权力的观念被彻底抛弃，取而代之的是所有行政权力都应当适用程序公平原则。那么，行政立法活动和制定政策行为是否也适用该原则呢？原则上，立法性质的决定不适用该原则。法院认为，行政机关使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响所有公众的利益，因而不宜适用程序公平原则。[28]而制定政策往往涉及政治考虑，变化无常，也不宜适用程序公平原则。有学者把行政立法和制定政策活动不适用程序公平原则的理由概括为：第一，有关立法规定不适用；第二，难以保证所受有影响的人获得听证的权利；第三，如允许听证，还存在财力负担问题；第四；规章和政策的不稳定性。[29]
但是，近年来法院态度有所改变。认为当行使立法性质的权力对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当适用程序公平原则。例如，当面包生产协会为了确保市场利润向价格委员会申请提高面包售价时，价格委员会颁布一个命令，虽然该命令提高了售价，但是明显低于协会的要求。尽管该命令具有立法性质，但是面包协会受到的利益影响要比普通消费者大，所以应当适用程序公平原则。[30]
建设部
建设部实施国家安居工程的意见
建设部
根据《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案通知》（国办发〔1995〕6号）的精神，为了切实做好国家安居工程的各项具体实施工作，提出如下意见：
一、加强对国家安居工程实施的组织和领导。国家安居工程是党和政府为推动房改，加快城市住宅建设及解危、解困和建立住房新制度的又一重大举措。为了保证实施工作的顺利进行，各级建设部门和实施国家安居工程的城市人民政府要把国家安居工程的实施当做一件重要的事情来抓
，切实加强组织和领导。
省级建设主管部门要具体负责本地区国家安居工程的实施工作。要按照《国家安居工程实施方案》的要求，对申报参加国家安居工程的城市，会同有关部门抓紧进行考核。对批准参加国家安居工程城市的实施工作要予以全面指导。对实施过程中的建设计划、选址定点、拆迁安置、规划
设计、招标投标、工程质量、验收、销售、售后管理及资金落实等重要环节要加强具体指导、检查和协调。对在《国家安居工程实施方案》发布前已经完成规划设计的安居工程建设项目，应尽快组织专家进行复审工作。如发现规划设计不合理、配套不全等问题，应尽快督促修改。在实施过
程中要注意调查研究，总结经验，帮助城市协调政策，解决实施中有关问题。
承担国家安居工程实施任务的城市规划、建设、房地产管理部门要在城市人民政府的领导下，发挥职能部门的作用，提高办事效率，积极主动做好各项管理和服务工作。国家安居工程建设项目要纳入当地经济适用住房计划和住宅建设计划、住宅发展规划，要和住房解困解危工作结合起
来。要积极与计划、银行等有关部门紧密配合、协作，加快做好实施国家安居工程的计划立项，选址定点，土地征用、拆迁、规划、设计等前期工作；涉及建设项目中的各种报建报批手续要按规定程序抓紧审核办理；并认真做好安居工程的建设、配套、销售、物业管理等全过程的实施管理
，确保国家安居工程的顺利进行。
二、国家安居工程建设项目的选点与规划，必须符合城市总体规划或分区规划，要符合节地和节能的原则，尽可能利用现有的市政设施条件。规划设计要严格执行国家《城市居住区规划设计规范》（ＧＢ－50 180－93），合理确定建筑密度及容积率，满足基本的卫生、安全要
求。要贯彻因地制宜、统筹兼顾的原则，在符合各项规划指标和规范的前提下，充分利用原有的地形地貌，合理布局。空间组织力求有新意，体现地方特色。按住宅小区规划建设的国家安居工程，其配套设施必须与居住人口规模相适应。要提高规划、设计等前期工作的质量，切实做到经济
、适用、美观。规划、设计方案一经审定批准，必须严格执行，不得随意更改。
对今后几年国家安居工程建设用地，在选点和规划时，要一并给予考虑，分期征用划拨，确保供应。
三、国家安居工程住宅设计标准要符合国家和地方政府乙类住宅设计标准的规定，充分考虑当地经济发展水平、群众的经济承受能力和生活习惯，不得搞高标准住宅，也不能建成简易住宅。平均每套住宅建筑面积标准一般应控制在55平方米以下，要通过精心设计，提高和改善住宅的
使用功能。住宅的户室类型，要以二室户型为主，根据实际情况可安排少量的三室户和一室户型。二室户型的比重应在60％以上。要提高住宅设计的科技含量，要广泛运用新材料、新工艺、新设备，要认真执行国家关于对新型墙体建筑材料应用的各项规定。
四、国家安居工程的建设项目应指定具有一定经济实力和技术力量、信誉良好的单位组织建设。要按照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，有计划、有步骤地进行建设。
要通过精心规划，精心设计，精心施工，精心管理，降低住宅造价，提高住宅的建设质量和使用功能，为居民提供方便、安全、优美的居住环境，达到经济、社会、环境效益的统一。
五、抓好国家安居工程的施工质量和进度。建设项目要由建设主管部门组织招投标，优选施工队伍，中标单位不得转包，一经发现转包，要依法严肃处理。要按照合理工期安排开竣工计划，施工承包合同工期不得突破计划工期，确保工程按期交付使用。国家安居工程的施工，要严格执
行国家施工规范和标准，加强工程监理和质量监督，使工程质量一次合格率达到95％以上，优良品率达到25％以上。工程项目的验收，要严格执行国家工程验收规范及建设部颁布的《住宅小区竣工综合验收管理办法》。对工程质量达不到要求的，建设主管部门除令其返工外，还应视其
情节轻重给予通报批评及经济处罚。对优质工程项目，可给予奖励。
六、严格控制住宅造价，努力降低成本，提高住宅建设效益。要按照《国家安居工程实施方案》规定的七项因素控制住宅成本。七项因素中属于行政性或事业性收费的项目，要严格按有关规定收取，不得增加收费项目和提高收费标准。属于实际发生需要核定的项目，要加强核算环节的
检查和管理，防止虚列虚报。对小区内以盈利为目的的经营性配套建设项目。如商店、营业性娱乐设施等费用，不得摊入住宅建设成本，应通过组织出售或出租，回收资金。应由政府承担的小区外市政配套设施建设项目，小区内50％非经营性配套及项目，应积极落实资金，组织建设，确
保工期。公共配套项目，无论是经营性的，还是非经营性的，要与住宅同步建设，同步交付使用。
国家安居工程建设的住宅，可以实行住宅室内粗装修，以避免二次装修造成浪费。
七、建成的国家安居工程的住宅，要按照《国家安居工程实施方案》中的规定，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给住房困难户及危房户。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户、危房户。各地应抓紧制定具体的出售办法，并会同住房资金管理机构，
积极配合金融部门做好个人购房抵押贷款工作。要提高售房的透明度，防止不正之风。
八、及时做好产权登记管理工作。对以建设成本价出售的国家安居工程住宅，产权归个人所有，并按《城市房地产管理法》、《国务院关于进一步深化住房制度改革的决定》及地方产权登记规定，按时办理产权登记手续。
个人所购住房一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
九、加强对建成住宅的售后服务和管理。国家安居工程建成的住宅小区应按物业管理方式进行管理，在住宅建设阶段，就要提前做出物业管理规划和实施方案。物业管理单位要执行建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》等规定，规范行
为，搞好各项物业管理工作，为群众提供良好的便民服务，解除购房者的后顾之忧。通过实行社会化、专业化、经营型物业管理方式，推动新的住宅物业管理机制的建立，提高和改善住区环境质量。
1995年3月8日
马怀德
——兼论对中国行政程序立法的启示
作为普通法国家，澳大利亚并没有一部统一的行政程序法，这并不等于澳大利亚行政行为没有任何程序标准和原则，议会制定的各类部门法大多都规定有各机关适用的程序规则，普通法院的法官苦心经营百余年，通过判例也创制了一系列程序规则。它们包括听证规则，反对偏见规则，说明理由规则，证据规则等。以上规则构成了澳大利亚行政程序的主要内容。在这些众多的程序标准和原则中，最重要的当数程序公平原则（The
Procedural Fairness )。该原则来源于普通法上的自然公正原则（The Rule of Natural
Justice)。强制行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定。鉴于我国正在研究制定行政程序法，澳大利亚这方面的经验无疑值得我们分析和借鉴。本文就程序公平原则的由来、适用范围、主要内容作一简单介绍，以期有助于我国行政程序立法研究。
一、从自然公正原则到程序公平原则
自然公正原则是普通法的一项基本原则。何谓"自然公正"？与其他公正有何区别？一位英国法官曾说过：所谓自然的公正是基本的，简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、技术性的公正。[1]或者说它是要求行政人员遵守的基本的不能再低的程序标准。传统上，自然公正原则包含两个要求：一是个人不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。起初它是法院司法活动遵循的准则，随着行政权力的扩大，该原则逐步扩展到行政领域。1964年以前，行政机关在下列两种情形下适用自然公正原则：第一，当个人的财产利益受到行政决定影响时，应当适用该原则："非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。"[2]第二，具有司法或准司法性权力的机关应当适用该原则。然而，很难把行政行为区分为行政和司法两类情况，正是由于存在区分的困难，所以有人提出，不必再作此类区分，回顾一下1863年的古贝尔案件，其结论是权利受到影响的人有权得到公平的听证，作出决定的人有义务公平听取当事人的意见。它是建立在"任何人做任何事都必须公平行为"基础上的一个观念。[3]在1964年的一个案件中，英国上议院终于抛弃了只有司法性权力适用自然公正原则的传统观点，认为自然公正原则的目的是保护个人权利，凡是行政机关决定个人权利时，都应当适用自然公正原则。[4]在1967年的一个移民案件中，法官说得更明确，"不管公务员的行为是行政的还是准司法的，他都必须公平行为。"[5]有学者评论说，这是一个大胆的判决，它既抛弃了行政司法两分法，又引进了公平观念并且强制这一观念的重要性。[6]
进入70年代以来，越来越多的法院开始用程序公平的概念，取代自然公正原则。"过去那种行政行为划分为行政性和司法性的观点已有再有用了。"[7]"自然公正原则仅适用于司法程序。而不适用于行政程序。"[8]为什么会产生这种变化呢？自然公正原则与程序公平原则又有何不同呢？对此有两种观点。一种观点认为，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味着"公平行为"(fair
Play in
action)。只是习惯上自然公正原则适用于司法职能，为了以示区别，就把适于行政职能的程序原则称之为程序公平原则。[9]另一种观点认为，自然公正和程序公平是有区别的，首先，它们所要求的程序标准有度的差别，自然公正是一种高标准的程序要求，而程序公平则是较低标准的程序要求；其次，与自然公正相比，程序公平是一个较为灵活、宽泛的概念，更适于保护个人在行政行为中的一般权利。对有些决定而言，即使不适用严格的自然公正原则也可以达到公平的结果。[10]
二、程序公平原则的适用范围
对于该原则的适用范围，可以从以下几个方面理解：首先，它适用于制定法没有相反规定的行政决定程序，当制定法与该原则相抵触时，优先适用制定法规定的程序；其次，它适用于影响个人法律权利、合法期待及其他利益的行政决定；最后，该原则不适用于涉及国防、立法、紧急措施等行政决定。下面分述。
（一）程序公平原则与法定程序的关系
前面曾提到，普通法国家的行政程序标准由两部分组成，一为普通法原则，二为议会制定的程序规则，二者相辅相成，正如著名的古贝尔案判决所言："当制定法没有明确规定当事人的听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。"[11]换言之，"如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。"[12]当然，如果制定法规定的程序已经很详细，法院就无需再增加程序，即使要增加的话，也需十分谨慎。瑞德勋爵把法院增加程序要求的条件总结为："首先要明确法定程序是不充分的，以至于不能实现公正的目的，而增加程序将不会违背立法的明显目的。"[13]实践中的做法是，有些法律明确规定不适用程序公平原则，那么就不能再适用该原则，例如，澳大利亚维多利亚州1986年校正法[Corrections
Act(Vic)]规定：假释委员会行使其职权时，不受自然公正原则的拘束。[14]有些法律明确规定应当遵守程序公平原则，毫无疑问，此时行政机关既要遵守制定法义务，又要履行普通法义务。大多数情况是，制定法并无明确相反的规定，是否适用程序公平原则取决于对立法意图的理解。例如，当某项行政权力具有考虑公共政策的立法性质时，就可以推断出该权力不适用程序公平原则的立法意图。此外，如果某项权力属于部长行使的非法定自由裁量权，或者是紧急情况下行使的裁量权，或者是行政机关的最终裁决权，均可推断出不适用普通法原则的立法意图。但是，对个人权益产生影响的决定，不可轻易作出不适用普通法原则的推断。如果立法有此意图，那么这种意图"既不是推测的结果，也不是从间接的推理和不确定的考虑中得出的，而是以明白、清楚的文字表现出的意图。"[15]由此我们注意到，澳大利亚的法定程序优于普通法中程序公平原则，但程序公平原则弥补了法定程序适用范围窄、分散不统一的缺陷。
（二）受程序公平原则保护的权益范围
1.法律权利
随着程序公平原则适用范围的扩大，该原则保护的权益范围也不断扩展。根据古贝尔案件的判决，程序公平原则适用于对个人财产权利产生不利影响的行政决定。1964年以后，受该原则保护的权益扩大到所有法律权利，例如，职业或社会团体成员的资格权利，拥有许可证的权利等均受程序公平原则的保护。[16]在1968年的一个案件中，法院认为，出租汽车的牌照，因其具有财产价值，所以它不是传统意义的特权，而是一种法律权利，行政机关剥夺或限制牌照的决定，应当适用程序公平原则。[17]
2.合法期待
"合法期待"是普通法国家行政法中的一个特别概念。1969年，丹宁勋爵在一个案件中将其定义为："所谓合法期待是指合理的，不受干涉的，未来即将得到的法律权利和法律自由。"[18]也有人将它描述为"比权利再多一点的合法利益。"[19]1977年澳大利亚高等法院采用了这一概念，认为一个人未经听证就被取消参赛资格，实际上侵害了他的"合法期待"利益，违反了程序公平原则。因为赛马是对公众公开的活动，主办单位通过广告等形式鼓励公众参与，任何人只要取得参赛资格，就有获奖的合法期待。[20]行政机关影响个人的合法期待是否必须遵守程序公平原则呢？回答是肯定的，因为这种期待并非不着过际的妄想，而是建立在一定事实基础上的符合逻辑的合理期望，所以应当受到公平程序的保护，合法期待通常产生于以下情形：第一，已经拥有某种合法权利和利益，希望继续拥有；第二，行政机关承诺给予某种利益或将延续某种利益。例如，某人申请更换许可证时，就享有继续拥有许可证的合法期待；再如，按照行政机关的承诺（无不良纪录即可留任），一个前任务员享有再次被任命为公务员的合法期待。
合法期待概念的出现，与法院不断扩大司法审查范围有关。过去，只有影响个人法律权利的行政决定才接受法院监督，而今影响个人合法期待的决定也要接受法院监督。当然，合法期待概念更具有程序意义，它并不意味着有了合法期待，行政机关就不能拒绝申请或收回利益。而是要求行政机关在作出这种决定时，必须适用公平程序。法院也不是要求行政机关向个人提供特殊的、实质性的结果来满足他的合法期待，而是通过遵守公平程序达到保护其合法期待的目的。[21]
3.其他利益
除法律权利和合法期待外，个人的其他利益受到行政决定的影响时，是否也受程序公平原则的保护呢？对于这个问题，1977年以来的判例表明了相同的看法。概括起来有以下几个方面：首先，个人的经济利益、社会利益、名誉等均受程序公平原则的保护；其次，行政机关对上述利益的影响必须是直接的、即刻发生效力的；再次，这种影响是对特定对象单独发生的，有别于对一般公众的影响。[22]
根据上述标准，可以把影响个人权益的行政决定分为以下几类：申请类；希望类；剥夺类。申请类决定是指个人对自己并不实际享有的法律权利或其他利益提出请求。例如，申请许可证、申请工作、申请加入某个团体等。这种决定涉及政策或技术问题，因而不适用程序公平原则。剥夺类决定是对个人已经享有法律权利或利益予以限制或剥夺，例如吊销许可证，开除公职等，当然要适用程序公平原则。希望类决定是介乎申请类和剥夺类之间的决定，如果存在"合法期待"就应当适用程序公平原则。例如，要求更换或续展许可证、继续从事正在进行的工作都具有合法期待，应该适用程序公平原则。
（三）不适用程序公平原则的主要情形
程序公平原则是法定程序的重要补充，只要立法没有相反的规定，行政机关应当无条件适用。但是，在特别情形下，行政机关根据立法意图可以不适用该原则。这些情形是：
1.法律已经规定有听证或申诉程序
如果法律已经明确规定了某种形式的听证（hearing）或申诉（appeal)程序，那么就意味着无需适用程序公平原则。因为法定程序已经为当事人提供了充分的程序保障，当事人有机会行使其权利。但是，在这种情况下，要求法律的规定必须"明白一致"，如果法院认为法定条款不够全面或完整，仍然有权适用程序公平原则。[23]例如，法律规定行政机关在紧急情况下不受"不得单方面接触原则"的限制，这并不意味着在非紧急情况下就可以单方面接触。同样，法律规定的申诉程序也必须是能够审查事实和法律并作出实质性决定的程序，如果申诉程序中的上诉裁判机构不能变更原决定，只能提出建议，或者上诉裁判机构仅就法律问题进行复审，那么并不表明原决定可以不适用程序公平原则。
2.存在后继补救手段
为了提高行政效率，加快行政决定的速度，法院通常把是否经过申诉程序作为是否给予程序性司法救济的考虑因素。[24]其理由是，一个未经听证的决定完全可以在申诉阶段补救，所以，只要存在必要的补救手段，就不要求在作出原决定时必须适用程序公平原则。那么，如果利用了法定申诉程序，是否就意味着不能以程序违法为申请司法审查呢？这要看程序违法的理由是否充分，不能一概而论，因为"并不存在选择了裁判所就不能诉至法院的普通性规则"。[25]
与此相关的一问题是，行政机关作出初步的、建议性的报告或决定是否适用程序公平原则？一种观点认为，这类决定不产生法律效力，因而不符合适用程序公平原则的条件。在1963年的一个案件中，多数法官认为，政府检查员对公司情况的调查报告，不是最终决定，其制作过程不适用程序公平原则。少数法官认为，由于报告已经把公司置于比没有报告更不利的法律地
位，所以应当适用程序公平原则。[26]本案中少数法官的意见得到学术界的赞同，他们普遍认为，如果初步决定没有经过听证，而此后最终决定会给予的话，就不能以初步决定未经听证为由宣告其无效。如果初步决定之后没有听证程序，特别是初步决定直接影响最终决定时，就应提供一定的程序保护。[27]
3.行使行政立法权或政策制定权
1964年后，程序公平原则只适用于司法性权力的观念被彻底抛弃，取而代之的是所有行政权力都应当适用程序公平原则。那么，行政立法活动和制定政策行为是否也适用该原则呢？原则上，立法性质的决定不适用该原则。法院认为，行政机关使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响所有公众的利益，因而不宜适用程序公平原则。[28]而制定政策往往涉及政治考虑，变化无常，也不宜适用程序公平原则。有学者把行政立法和制定政策活动不适用程序公平原则的理由概括为：第一，有关立法规定不适用；第二，难以保证所受有影响的人获得听证的权利；第三，如允许听证，还存在财力负担问题；第四；规章和政策的不稳定性。[29]
但是，近年来法院态度有所改变。认为当行使立法性质的权力对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当适用程序公平原则。例如，当面包生产协会为了确保市场利润向价格委员会申请提高面包售价时，价格委员会颁布一个命令，虽然该命令提高了售价，但是明显低于协会的要求。尽管该命令具有立法性质，但是面包协会受到的利益影响要比普通消费者大，所以应当适用程序公平原则。[30]
建设部实施国家安居工程的意见
建设部实施国家安居工程的意见
建设部
根据《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案通知》（国办发〔1995〕6号）的精神，为了切实做好国家安居工程的各项具体实施工作，提出如下意见：
一、加强对国家安居工程实施的组织和领导。国家安居工程是党和政府为推动房改，加快城市住宅建设及解危、解困和建立住房新制度的又一重大举措。为了保证实施工作的顺利进行，各级建设部门和实施国家安居工程的城市人民政府要把国家安居工程的实施当做一件重要的事情来抓
，切实加强组织和领导。
省级建设主管部门要具体负责本地区国家安居工程的实施工作。要按照《国家安居工程实施方案》的要求，对申报参加国家安居工程的城市，会同有关部门抓紧进行考核。对批准参加国家安居工程城市的实施工作要予以全面指导。对实施过程中的建设计划、选址定点、拆迁安置、规划
设计、招标投标、工程质量、验收、销售、售后管理及资金落实等重要环节要加强具体指导、检查和协调。对在《国家安居工程实施方案》发布前已经完成规划设计的安居工程建设项目，应尽快组织专家进行复审工作。如发现规划设计不合理、配套不全等问题，应尽快督促修改。在实施过
程中要注意调查研究，总结经验，帮助城市协调政策，解决实施中有关问题。
承担国家安居工程实施任务的城市规划、建设、房地产管理部门要在城市人民政府的领导下，发挥职能部门的作用，提高办事效率，积极主动做好各项管理和服务工作。国家安居工程建设项目要纳入当地经济适用住房计划和住宅建设计划、住宅发展规划，要和住房解困解危工作结合起
来。要积极与计划、银行等有关部门紧密配合、协作，加快做好实施国家安居工程的计划立项，选址定点，土地征用、拆迁、规划、设计等前期工作；涉及建设项目中的各种报建报批手续要按规定程序抓紧审核办理；并认真做好安居工程的建设、配套、销售、物业管理等全过程的实施管理
，确保国家安居工程的顺利进行。
二、国家安居工程建设项目的选点与规划，必须符合城市总体规划或分区规划，要符合节地和节能的原则，尽可能利用现有的市政设施条件。规划设计要严格执行国家《城市居住区规划设计规范》（ＧＢ－50 180－93），合理确定建筑密度及容积率，满足基本的卫生、安全要
求。要贯彻因地制宜、统筹兼顾的原则，在符合各项规划指标和规范的前提下，充分利用原有的地形地貌，合理布局。空间组织力求有新意，体现地方特色。按住宅小区规划建设的国家安居工程，其配套设施必须与居住人口规模相适应。要提高规划、设计等前期工作的质量，切实做到经济
、适用、美观。规划、设计方案一经审定批准，必须严格执行，不得随意更改。
对今后几年国家安居工程建设用地，在选点和规划时，要一并给予考虑，分期征用划拨，确保供应。
三、国家安居工程住宅设计标准要符合国家和地方政府乙类住宅设计标准的规定，充分考虑当地经济发展水平、群众的经济承受能力和生活习惯，不得搞高标准住宅，也不能建成简易住宅。平均每套住宅建筑面积标准一般应控制在55平方米以下，要通过精心设计，提高和改善住宅的
使用功能。住宅的户室类型，要以二室户型为主，根据实际情况可安排少量的三室户和一室户型。二室户型的比重应在60％以上。要提高住宅设计的科技含量，要广泛运用新材料、新工艺、新设备，要认真执行国家关于对新型墙体建筑材料应用的各项规定。
四、国家安居工程的建设项目应指定具有一定经济实力和技术力量、信誉良好的单位组织建设。要按照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，有计划、有步骤地进行建设。
要通过精心规划，精心设计，精心施工，精心管理，降低住宅造价，提高住宅的建设质量和使用功能，为居民提供方便、安全、优美的居住环境，达到经济、社会、环境效益的统一。
五、抓好国家安居工程的施工质量和进度。建设项目要由建设主管部门组织招投标，优选施工队伍，中标单位不得转包，一经发现转包，要依法严肃处理。要按照合理工期安排开竣工计划，施工承包合同工期不得突破计划工期，确保工程按期交付使用。国家安居工程的施工，要严格执
行国家施工规范和标准，加强工程监理和质量监督，使工程质量一次合格率达到95％以上，优良品率达到25％以上。工程项目的验收，要严格执行国家工程验收规范及建设部颁布的《住宅小区竣工综合验收管理办法》。对工程质量达不到要求的，建设主管部门除令其返工外，还应视其
情节轻重给予通报批评及经济处罚。对优质工程项目，可给予奖励。
六、严格控制住宅造价，努力降低成本，提高住宅建设效益。要按照《国家安居工程实施方案》规定的七项因素控制住宅成本。七项因素中属于行政性或事业性收费的项目，要严格按有关规定收取，不得增加收费项目和提高收费标准。属于实际发生需要核定的项目，要加强核算环节的
检查和管理，防止虚列虚报。对小区内以盈利为目的的经营性配套建设项目。如商店、营业性娱乐设施等费用，不得摊入住宅建设成本，应通过组织出售或出租，回收资金。应由政府承担的小区外市政配套设施建设项目，小区内50％非经营性配套及项目，应积极落实资金，组织建设，确
保工期。公共配套项目，无论是经营性的，还是非经营性的，要与住宅同步建设，同步交付使用。
国家安居工程建设的住宅，可以实行住宅室内粗装修，以避免二次装修造成浪费。
七、建成的国家安居工程的住宅，要按照《国家安居工程实施方案》中的规定，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给住房困难户及危房户。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户、危房户。各地应抓紧制定具体的出售办法，并会同住房资金管理机构，
积极配合金融部门做好个人购房抵押贷款工作。要提高售房的透明度，防止不正之风。
八、及时做好产权登记管理工作。对以建设成本价出售的国家安居工程住宅，产权归个人所有，并按《城市房地产管理法》、《国务院关于进一步深化住房制度改革的决定》及地方产权登记规定，按时办理产权登记手续。
个人所购住房一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
九、加强对建成住宅的售后服务和管理。国家安居工程建成的住宅小区应按物业管理方式进行管理，在住宅建设阶段，就要提前做出物业管理规划和实施方案。物业管理单位要执行建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》等规定，规范行
为，搞好各项物业管理工作，为群众提供良好的便民服务，解除购房者的后顾之忧。通过实行社会化、专业化、经营型物业管理方式，推动新的住宅物业管理机制的建立，提高和改善住区环境质量。
1995年3月8日
