福建省行政机关规范性文件备案审查办法
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福建省行政机关规范性文件备案审查办法
福建市人民政府
福建省行政机关规范性文件备案审查办法
省政府令107 号
《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》已经2010年5月21日省人民政府第49次常务会议通过，现予公布，自2010年7月1日起施行。
省 长 黄小晶
二〇一〇年五月二十五日
福建省行政机关规范性文件备案审查办法
第一条 为了加强行政机关规范性文件备案审查工作，维护法制统一，推进依法行政，根据有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省各级行政机关对规范性文件的备案审查适用本办法，政府规章除外。
第三条 规范性文件备案审查，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。
规范性文件备案审查，应当坚持合法性审查为主，适当性审查为辅的原则。
第四条 本办法所称规范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他组织权利义务，且具有普遍约束力的文件：
（一）各级人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公厅（室）名义发布的文件；
（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的文件；
（三）县级以上人民政府工作部门发布的文件；
（四）县级以上人民政府派出机关发布的文件；
（五）省以下垂直管理部门发布的文件；
（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的文件。
前款规定的有权发布规范性文件的主体，简称发布机关。
第五条 行政机关发布的下列文件不适用本办法：
（一）表彰和奖惩的命令、决定、通报；
（二）人事任免的通知；
（三）向上级行政机关的请示、报告；
（四）转发上级文件而没有增加涉及公民、法人和其他组织权利义务内容的通知；
（五）对具体事项的公告、通告、通知以及行政处理决定；
（六）会议纪要；
（七）内部工作制度、管理制度和技术操作规程；
（八）其他不涉及公民、法人和其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。
第六条 规范性文件自发布之日起15日内按以下规定报送备案：
（一）各级人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公厅（室）名义发布的规范性文件，报送上一级人民政府备案。
（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的规范性文件，由批准机关报送上一级人民政府备案。
（三）县级以上人民政府工作部门发布的规范性文件，报送本级人民政府备案；两个以上部门联合发布的规范性文件，由主办部门负责报送备案。
（四）县级以上人民政府派出机关发布的规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案。
（五）省以下垂直管理部门发布的规范性文件，报送上一级主管部门备案并抄送同级人民政府。
（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的规范性文件，报送直接管理该组织的主管部门备案。
前款规定的接受规范性文件备案的县级以上人民政府或者主管部门，简称备案机关。
第七条 下列规范性文件除按照本办法第六条规定报送备案外，还应当根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》报送备案：
（一）县级以上人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公厅（室）名义发布的规范性文件，由本级人民政府报送同级人民代表大会常务委员会备案。
（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的规范性文件，由批准机关报送同级人民代表大会常务委员会备案。
第八条 备案机关负责法制工作的机构（以下简称备案工作机构）负责规范性文件备案审查的具体工作。
乡镇人民政府、街道办事处指定专人负责规范性文件报送备案的具体工作。
第九条 规范性文件报送备案时，应当提交备案报告、正式文本（一式三份）以及电子文本。备案报告应当包括规范性文件的名称和发文字号，生效日期以及发布形式。
备案机关认为必要时，可以要求发布机关提供所报送备案的规范性文件的起草说明。
第十条 备案工作机构对报送备案的规范性文件内容是否存在下列情形进行审查：
（一）超越法定权限；
（二）违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者违法增加公民、法人和其他组织的义务；
（三）违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力；
（四）与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触；
（五）其他需要审查的内容。
第十一条 经审查，备案工作机构发现规范性文件存在本办法第十条所列情形之一的，经备案机关批准，由备案工作机构向发布机关发出书面审查意见，建议发布机关自行纠正；发布机关应当自收到该意见之日起60日内将处理情况反馈备案工作机构；发布机关逾期不纠正或者拒不纠正的，由备案工作机构报请备案机关予以变更或者撤销。
发布机关自行纠正之前，备案工作机构认为继续执行该规范性文件可能造成严重后果的，可以报请备案机关作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。
第十二条 公民、法人和其他组织认为规范性文件存在本办法第十条所列情形之一的，可以通过当面递交、邮寄、传真、政府网站、电子邮件等途径向备案机关提出审查申请。审查申请的内容应当包括申请人姓名或者名称、联系方式、申请审查的规范性文件名称、发文字号以及申请审查事项、理由等。
第十三条 公民、法人和其他组织向备案机关提出的审查申请，由备案工作机构负责审查。
属于本机关审查范围的，备案工作机构应当自收到审查申请之日起30日内将审查结果告知申请人；情况复杂的，经备案工作机构负责人批准可以适当延长审查期限，但审查期限最长不得超过45日。经审查，规范性文件存在本办法第十条所列情形之一的，按照本办法第十一条规定处理。
不属于本机关审查范围的，备案工作机构应当自收到审查申请之日起5日内告知申请人向有权机关提出。
第十四条 县级以上人民政府可以根据实际情况，要求所属工作部门制定的规范性文件在发布前由本级人民政府法制机构实施合法性审查。
第十五条 规范性文件应当注明有效期，有效期一般不得超过5年，有效期届满的规范性文件自动失效。
有效期届满仍需继续执行的规范性文件，应当由发布机关对其实施情况进行评估，并按照相关程序重新发布。
第十六条 发布机关应当每隔两年对规范性文件进行清理，并向社会公布清理结果，同时将清理结果书面报告备案机关。
清理结果应当包括继续有效、修改、废止或者宣布失效的规范性文件目录。
第十七条 发布机关应当于每年1月31日前，将本机关上一年度发布的规范性文件目录报送备案机关。
备案工作机构应当于每年3月31日前，向备案机关书面报告上一年度规范性文件备案审查情况。
第十八条 备案机关定期对发布机关的规范性文件报送备案工作进行检查。检查时，发布机关应当予以配合，并按照要求提供发文目录、文件文本等相关资料。
第十九条 规范性文件备案审查应当作为政府及其部门绩效评估的内容进行评估。
第二十条 发布机关违反本办法规定，不认真履行备案审查职责的，备案机关可以责令改正；逾期不改正的，予以通报；情节严重的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以效能告诫或者依法给予处分。
第二十一条 备案工作机构不认真履行备案审查职责的，由备案机关责令改正；情节严重的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以效能告诫或者依法给予处分。
第二十二条 本办法自2010年7月1日起施行。
浅析 “信托计划”实务中的法律风险
作者：曲 峰 北京市大成律师事务所上海分所
作者邮箱：qu.feng@126.com
通讯地址：上海市凯旋路3131号明申中心大厦26层
联系电话：021-54071975
关键词：信托、资金信托、信托实务、法律风险、律师评论
序言
信托业的迅猛发展，让我们颇为震惊。“一法两规”的颁布至今，真正成为了信托发展的导航系统。但是信托作为英美法系的产物，如何发展具有中国特色的信托业，正是经济学者和法律学者颇为关注的课题。另外，这一年半的发展历程，也夹杂着些许的浮躁、盲目和不足。笔者作为一名律师，凭借对信托机制法学理论的知识结构，撰写此文，旨在剖析信托实务中的风险问题。
一、信托市场的动向
自2001年以来，以《信托法》、《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》等“一法两规”的颁布实施为标志，真正填补了我国金融立法领域的空白。同时，中国信托业开始步入规范运行的轨道，相关的法律法规环境也渐趋完善。经过全行业的整顿，信托公司开始在新的制度下开展经营活动，这为信托业的发展提供了良好的发展舞台。
随着信托业这一段时间的发展，信托行业站在新的起点上，以信托产品的创新为契机，为资本市场的整体发展起到了良好的辅助作用。特别是2003年这个年度，无论在信托产品设计、资金投放、项目选择、银信联动等方面，信托已经初步形成了良好的市场氛围。从打破传统的融资渠道入手，争夺市场空间。尤其从“集合资金信托产品”来看，成为了投资市场关注的焦点，其中政府基础设施建设类集合资金信托产品尤其倍受瞩目，如上海外环隧道、浦东磁悬浮轨道交通、北京CBD土地开发、天津滨海新区管网、苏嘉杭高速公路以及最近推出的郑州市政建设项目等。这一年应该是信托投资公司发展信托业势头最为迅猛的一年。
另外，更让我们看到了信托业的勃勃生机，信托产品的到了市场投资者的追捧，信托产品的创新手段更是百花争艳，信托市场出现了空前的繁荣。信托公司在对信托财产管理、运用的手段，也从传统的贷款模式“跳出来”，市场中出现了，诸如股权运作、融资租赁、受益权转让、证券投资、银信合作和组合类等投资模式。
但是，信托业在2003年一片创新、开拓、发展的大好形势下，也夹杂着些许浮躁和盲目，有的信托公司对于信托创新的理解过于狭隘甚至偏颇，以至个别已经推出的产品极不严谨，风险四伏，甚至极个别公司出现了“明为创新、实为违规”的格局和态势，这不得不引起法律学者和经济学者的高度警觉！
二、如何从法律上理解信托
信托是一种具有“代人理财”性质的民事法律行为。我国《信托法》中表述，“信托”是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。可以信托的财产除了禁止流通的财产，包括动产、不动产、物权和债权、股票、债券、票据以及著作权、专利权、商标权等具有经济价值、可以用金钱衡量的物和权利。这里当然包括货币资金。
同时，因为资金信托具有“圈钱和集资”的特性，我们国家对于资金信托的管理、规范作了强制性的规定，即必须由经中国人民银行批准设立的信托投资公司从事资金信托业务，任何单位和个人不得经营资金信托业务。资金信托从委托人的数量上来划分，又分为单个委托人委托和多个委托人（二个或二个以上委托人）委托。这里的多个委托人委托则称为“集合资金信托”。
那么，如何理解“集合资金信托产品”呢？“集合资金信托产品”，应当理解为信托投资公司根据市场的需要，按照信托目的、结合信托财产是货币的特性，通过对信托财产的管理、运用和处分，而设置的一种信托业务品种。即信托公司在将资金集合汇总后，用于事先选定的投资项目中，从而利用该投资项目为委托人（这里也指受益人）获取收益。这里所说的“对信托财产的管理、运用”，是指信托投资公司可以依照信托文件的规定，采取出租、出售、贷款、投资、同业拆放等方式。
三、资金信托实务中的法律风险
我们都知道信托机制产生于英美法系国家，在中国社会主义市场经济发展过程中，原本在英美法系发展起来的信托体制，能不能在中国这样一个有着大陆法系传统的国家扎根和成长，笔者认为，尚需要探索和实践。为此，凭借对信托机制法学理论的知识结构和当今市场中已经出现的案例，针对信托投资公司（以下简称信托公司）的资金信托种类，剖析信托计划实施过程中存在的风险，尤其是法律风险。
l 信托设立之初的法律风险
基于信托业正面对着日益扩张的市场需求，集合资金信托产品用市场实践验证了对投资者的吸引力。针对信托公司采用集合资金的形式，在设计和发行信托产品的过程中，其首要前提就是要考虑信托设立之初的问题。笔者为此阐述如下的观点。
首先，注意选择信托领域的合法性。虽然，从信托业的发展态势和学术界的呼声来看，信托业蕴藏着许多蓬勃发展的契机，且许多法律学者，也提出了信托在多个行业应用和创新的建议。但是，从国家金融政策来看，依据我国《信托法》，其中明确规范了信托业主要发展方向的大原则。其中《信托法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行民事、营业、公益信托活动，适用本法。所以，可见，目前国家允许在民事、营业、公益信托这三个范畴之内寻求发展。但是，相应的民事和营业信托中也是有限制的，《信托投资公司管理办法》第九条和《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第四条规定：信托投资公司不得办理存款业务，不得发行债券、不得举借外债。不得以任何形式吸收或变相吸收存款；不得以发行委托投资凭证、代理投资凭证、受益凭证、有价证券代保管单和其他方式筹集资金，办理负债业务等。
其次，必须有合法的信托目的。因为，这是信托公司设立信托的基本前提，除了要符合信托法，当然也要遵守其它法律法规，不能损害国家、个人和其他经济组织的利益。例如，专以诉讼或者讨债为目的而设立的信托，法律规定就是无效的。所以，信托目的应当是在合法的范围内，力求实现信托财产的增值。当然信托公司从事信托业务，是以营业和收取报酬为目的，这一点与信托目的是两个法律概念。
再者，势必加强信托法律知识的普及。目前，有些国内外学者在学术研讨中，借鉴和效仿一些成熟国家的信托机制，提出了诸如自然人或者其他机构等均可以成为受托人的学术性建议和探讨；加之，我国信托机制的推广和发展尚处于初级阶段，投资者的认知尚需要过程，且信托公司不得通过报刊、电视等媒体进行营销宣传的限制；以及多种类似的“委托理财、代人理财、投资咨询”均存在于市场中。使得部分投资者、甚至是法律专业人员可能都存有重大误解。例如，根据我国目前的法律规定，信托专业机构（即信托公司）是资金信托的唯一合法受托人，任何单位和个人不得经营资金信托业务。否则资金信托是不受法律保护的，这是资金信托、乃至信托领域的首要法律风险之一。所以，无论是信托公司、经济专家还是法律专家，都应当关注市场世态，在工作中积极推进信托在投资者中的认知程度！
l 对信托财产合法性审查的法律风险
我们都知道，根据国际上的惯例，信托财产具有“破产隔离”的基本原则。信托机制因为具有财产转移的特性，理所当然的将存在被一些人用于逃避债务的手段。针对资金信托过程中，委托人（也即投资者和受益人的双重身份）将自己的资金或财产信托给信托投资公司后就变成了信托财产。根据信托法律规定，信托财产必须是投资者自己合法拥有的资金，否则不可信托。即使信托成立，但是委托人设立信托的行为损害其债权人利益的，债权人有权申请人民法院撤销该信托，这是《信托法》第十二条规定的。特别对于那些非法所得或逃避债务、逃避诉讼而信托的资金，信托公司往往是不知情的情况，这对信托计划的实施将有很大的法律风险。因此，信托投资公司在接受信托资金时应注意这个法律风险。
那么，信托公司如何防范这个风险？如何对委托人信托资金合法性进行审查？因为投资者设立信托的行为，是否损害债权人的利益问题，信托公司根本无法预见和防范，具有一定的客观存在性。例如：投资者与配偶正处在离婚财产分配过程中，完全有可能损害配偶（即债权人）的利益；或者投资者创办的个人独资企业或参与的合伙企业中，附有相关债务且不足以清偿的同时，理应由自己的全部财产承担无限连带责任，而在投资者不谙熟法律的情况下，将部分自有资金进行了信托，也属于损害债权人的利益。若投资者系公司法人，则这种情况将更加多见。这些因素都将可能导致债权人行使撤销权利，信托行为被人民法院依法撤销，最终导致信托计划的失败或者部分失败。
以笔者卓见，上述风险在实践中却是很难判断，但是可以借鉴如下四种方式，尽力来规避和减少此类风险：（1）采用委托人的承诺与声明制度；（2）建立健全委托人承担相应违约责任制度；（3）采用委托律师进行合法性审查，并出具法律意见书的制度；（4）采用公证处强制公证的制度。这四种方式中，第（1）种过于简单、容易流于形式，第（4）种程序过于复杂和教条，容易降低投资者的热情和延长信托计划的设立周期。而第（2）种则属于配合性合同条款，往往匹配运用。所以最佳的方式就是第（3）种，由专业律师介入，不仅增加了投资的信心，也节省了信托公司的工作时间，同时进行审查过程专业化，可以从尽职调查、委托人承诺、合法性审查、出具法律意见书等多个方面，来避免这种风险。
l 承诺预期信托收益的法律风险
任何的投资都有风险，只不过是风险大小的问题。从法律上讲，信托收益不能保底，信托财产也不能保证不受损失。根据《信托投资公司管理办法》规定，信托公司不得承诺信托财产不受损失或者保证最低收益。但是，在实践中，信托公司往往公布预期收益，从而吸引投资者。
这对投资者来讲，将是最大的法律风险，也是信托公司最大的法律风险。预期信托收益，是设计信托计划最重要的组成部分，这关系到投资回报的根本问题。一方面是投资者积极参加信托计划的源动力，另一方面又是信托公司选择投资项目而进行投资的责任。因此，预期的信托收益，是投资者和信托公司共同关注的问题。
投资者的投资回报来源于信托收益，如果没有预期的信托收益或者令投资者满意的收益率，投资者也不会认购资金信托计划。因此，信托收益的法律风险是信托风险的核心问题，是信托公司在设计资金信托计划时不可回避的关键问题。
这种风险的大小决定投资者的本金能否顺利收回，针对信托公司公布的“预期收益”能否顺利实现，则是投资者和信托公司最为关注的风险因素。所以，针对信托收益风险，首先看资金运用项目的投资情况，特别是项目在信托期限内的现金流量是否能充分承担还本付息的义务；其次，看项目公司的背景和实力，是否有足够的资金实力在项目不能正常还本付息时的偿付信托财产的情况；再者，看信托资金运用的风险防范手段，如抵押（质押）物是否有保障，担保方信用级别和资金实力如何，是否有保险机制介入等情况；最后，看发售信托产品的市场成熟程度，例如在2003年7月，中信信托推出的“华融公司优先资产收益权”的信托产品，虽然在资产处置和融资思路方面做出了重大创新，但是其高风险程度只有业内人士才知道。所以，这就要凭借从业经验和国家金融产业政策来判断，当然上述风险防范因素还是要考虑进去的。
以上四点，是最值得信托公司在实践当中参照的标准。另外，笔者在这里建议，还有一个重要的因素就是信托公司在设计信托计划同时，单方面的判断，是否具有公信力的问题？笔者认为，答案是肯定的，即使信托公司的具备包括“信用见证、资信调查及经济咨询”等的综合能力，但是信托公司单方面的判断还是达不到取信于民。基于这一点，从专业化领域、判断投资的客观立场和公平原则来看，以及预期信托收益涉及公众利益的性质，对预期信托收益的确定应当由专业性的中介机构作出，才更具有客观判断的公信力。例如，专业的会计师对于信托资金投向进行预测分析，综合计算管理成本和相应税费，作出预期信托收益的专业判断，并出具专业咨询意见或报告向公众或投资者披露。专业律师应对信托财产所产生的信托受益来源进行审查，包括项目公司合同和其他民事法律行为，确定真实性和合法性。专业律师在审查的基础上出具法律意见向公众或投资者披露。投资者应在专业会计师、专业律师的审查意见和判断意见的基础上，作出资金信托的决定。
青岛市外资企业管理暂行办法
山东省青岛市人民政府
青岛市外资企业管理暂行办法
市政府
第一条 为加强本市外资企业的管理，做好对外资企业的服务工作，保障其合法权益，根据《中华人民共和国外资企业法》和国家有关规定，结合本市情况，制定本办法。
第二条 本办法所称的外资企业是指依照中国法律在中国境内设立的全部资本由外国投资者投资的企业，不包括外国的企业和其他经济组织在中国境内的分支机构。
第三条 青岛市对外经济贸易委员会（以下简称市经贸委）是本市外资企业的审批和综合管理部门。
青岛经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）负责开发区范围内外资企业的审批和管理工作。
第四条 市经贸委、开发区管委会及政府各有关部门，应当树立为企业服务的观念，协助企业处理好同各方面的关系，监督企业依法进行生产、经营活动。
第五条 外资企业的合法权益受中国法律、法规和规章保护，任何单位和个人均不得侵犯。
外资企业必须遵守中国的法律、法规、规章，依法经营，照章纳税。
第六条 外国投资者在本市举办外资企业的投资方向，必须符合《中华人民共和国外资企业法》及国家的有关规定和本市的产业导向政策。
第七条 外资企业的注册资本应与企业的经营规模和所承担的民事责任相符。外资企业注册资本与投资总额的比例，参照国家工商行政管理局《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》执行。
第八条 外国投资者申请在本市设立外资企业，可以直接或委托本市对外经济贸易咨询公司等授权单位向市经贸委（在市经济技术开发区的，为开发区管委会，以下简称市审批机关）提报下列文件：
（一）《在青岛市设立外资企业申请表》；
（二）项目的可行性研究报告；
（三）外资企业章程；
（四）外国公司登记注册证明；
（五）外国公司给法定代表人的经过公证的委托书；
（六）外国公司的资产负债表；
（七）外资企业的外汇收支平衡计划；
（八）外资企业法定代表人选的委派函件及简历表；
（九）工商行政管理局对企业名称核准通知书。
上述文件均应提供中外文两种文本。其中外资企业章程和可行性研究报告中必须明确投资进度。
第九条 市审批机关应当在收齐前条所列文件之日起十五日内给予批复或转报。
凡设立投资总额在三千万美元以下（含三千万美元），建设条件和生产经营条件不需要国家综合平衡的外资企业，由市审批机关商青岛市计划委员会、经济委员会后审批。
凡设立投资总额在三千万美元以上或在此限额以下，但建设条件和生产经营条件需要国家综合平衡的外资企业，由市经贸委（或市计划委员会）负责转报中华人民共和国对外经济贸易部审批。
第十条 经批准设立的外资企业，由市经贸委发给“外资企业批准证书”。
第十一条 外资企业应在领到批准证书之日起三十日内向工商行政管理局申请注册登记，领取营业执照，并在领取营业执照之日起三十日内将企业管理机构的主要成员名单报市审批机关备案。
第十二条 外资企业必须在企业所在地设置会计帐簿，进行独立核算，按照规定向财政局、税务局和企业管理部门报送会计报表及其他有关统计报表。
第十三条 外资企业的年生产计划、出口商品计划应报企业管理部门备案。凡涉及许可证管理的进出口商品，外资企业应按国家和本市的有关规定申领许可证。
第十四条 外资企业在经营期限内，其投资总额、注册资本、经营范围、产品内外销比例、法定代表人等重要事项需要变更的，应报原审批机关批准，并到工商行政管理局办理变更登记手续。
第十五条 外资企业的职工有权按照《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。
外资企业应为本企业工会提供必要的经费和活动条件。
第十六条 外资企业在经营期内如发生严重亏损或因不可抗力致使企业无法继续经营的，经外国投资者申报原审批机关批准，可以提前终止，并按法定程序进行清算。
在清算完结前，除为了执行清算外，不得对企业财产进行处理。
第十七条 除国家有特殊规定者外，国家和本市对中外合资、中外合作经营企业的优惠政策，均适用于外资企业。
第十八条 香港、澳门、台湾的投资者在本市举办的独资企业，参照本办法执行。
第十九条 本办法由青岛市对外经济贸易委员会负责解释。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
1990年8月16日
