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江苏省无锡市人民政府


<无锡市城市规划条例>实施办法

市政府令第83号


《<无锡市城市规划条例>实施办法》已经2006年3月9日市人民政府第48次常务会议审议通过，现予发布。


市长 毛小平

二○○六年四月十二日


《无锡市城市规划条例》实施办法

第一章 总 则
第一条 为加强城市规划管理，保障城市规划实施，促进经济、社会和环境协调发展，根据《无锡市城市规划条例》，制定本办法。

第二条 制定和实施城市规划，在本市城市规划区内进行各项建设，应当遵守《无锡市城市规划条例》和本办法。

第三条 市规划行政主管部门负责全市城市规划管理工作。市（县）城市规划行政主管部门负责本辖区内的城市规划管理工作。
市规划行政主管部门在市区设立规划分局，规划分局根据管理职责和分工，负责指定辖区内的城市规划管理工作。
市规划监察支队受市规划行政主管部门委托，负责市区城市规划监察工作。

第四条 城市规划管理实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（正本、副本）制度。

第五条 建设单位、设计单位应当对申报材料的真实性和准确性负责。


第二章 城市规划编制的管理

第六条 规划行政主管部门应当根据近期建设规划和本市经济社会发展情况，确定年度城市规划编制计划。
市区范围内区、镇人民政府需要编制本区域有关城市规划的，经各区人民政府统一汇总编制计划后，由市规划行政主管部门统筹安排。

第七条 规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家关于规划设计资质的规定。
规划设计单位应当根据规划行政主管部门提出的规划编制要点编制规划。
编制城市规划，应当注重保障社会公众利益，防止污染以及热岛效应等公害。

第八条 有关专业主管部门编制专项规划的，应当符合城市总体规划，与城市总体规划相协调。专项规划应当经规划行政主管部门综合协调后，由编制部门会同规划行政主管部门按规定程序报批。

第九条 市、市（县）人民政府确定的城市重要地区和地段，应当进行以城市空间和景观环境为主要内容的城市设计。

第十条 城市规划在报批前应当公开展示。在报批城市总体规划、分区规划、近期建设规划、风景名胜区规划和历史文化保护规划的材料中，应当附有公示后社会各界的主要意见。
城市规划经批准后，市、市（县）人民政府应当在三十天内在本市政府网站、固定场所或者新闻媒体予以公布。

第十一条 城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行调整或者修订。
城市规划的调整或者修订，由原组织编制部门负责。
城市规划的修订和调整应当按照法定程序进行。

第三章 建设工程选址和用地的规划管理

第十二条 建设项目的选址和布局必须符合城市规划确定的土地使用性质和城市规划管理技术规定。

第十三条 下列建设项目，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理选址意见书：
（一）重大基础设施、公共设施建设项目；
（二）水源保护区、自然生态区、历史文化保护区和风景名胜区范围内的建设项目；
（三）在原（自）有用地范围内新建、改建和扩建的建设项目；
（四）法律、法规、规章规定的其他建设项目。

第十四条 建设单位申领建设项目选址意见书应，当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件或者有关部门出具的同意开展前期工作的文件；
（二）1：500-1：2000实测数字化地形图及其电子文件，地形图应包括拟选址范围外20-50米的地形地貌；
（三）对环境有影响的建设项目以及需要报省级以上建设行政主管部门审批的建设项目，提供环境影响评价报告及环境保护主管部门的审查意见；
（四）位于水源保护区、风景名胜区、历史文化保护和控制范围的建设项目，提供有关主管部门的审查意见；
（五）危险化学品生产、储存和经营的建设项目，或者位于危险化学品生产、储存和经营场所周边的建设项目，提供有关主管部门的审查意见。

第十五条 大型市政基础设施、公共设施、对城市布局有重大影响和控制要求的建设项目以及对相邻住宅建筑周边环境有较大影响的建设项目，规划行政主管部门在核发选址意见书前，应当在规划网站、建设项目拟选址所在地或者所在地的社区、村（居）委公示。

第十六条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的用地性质、建设规模等，并在20个工作日内核发建设项目选址意见书或者书面作出不予许可的决定。
建设项目选址意见书的内容应当包括建设项目的选址位置、用地范围和规划设计要点。

第十七条 下列建设项目，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理建设用地规划许可证：
（一）新增建设用地的；
（二）扩大原（自）有用地范围的；
（三）在原（自）有用地范围内新建、扩建、改建建设工程并改变原有土地使用性质的；
（四）法律、法规、规章规定的其他建设项目。

第十八条 建设单位申领建设用地规划许可证应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交下列资料（申领建设项目选址意见书时已提供的除外）：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件；
（二）本办法第十四条第（二）、（三）、（四）、（五）项规定的有关资料；
（三）新增与原有（自有）用地接壤土地的建设项目或者在原有（自有）用地范围内改变土地使用性质的建设项目，提交原有用地土地使用权权属证件；
（四）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，提供国有土地使用权出让合同。

第十九条 本办法第十五条规定应当公示的建设项目，在核发建设用地规划许可证前，规划行政主管部门应当在规划网站、建设项目所在地或者所在地的社区、村（居）委公示。核发选址意见书时已经公示的，可以不再公示。

第二十条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的性质、规模等，并在20个工作日内核发建设用地规划许可证或者书面作出不予许可的决定。
建设用地规划许可证的内容应当包括建设项目的用地位置、用地范围和建设规模，以及规划设计要点（已办理建设项目选址意见书的除外）。

第二十一条 国有土地使用权受让人在开发经营活动中，不得擅自变更原出让合同中的各项规划设计条件；因地质环境、文物保护、不可抗力、公共利益等特殊情况确需变更的，应当由国有土地使用权的受让人书面提出申请后，由规划行政主管部门召开专家论证会，对规划设计条件变更的可行性和科学性进行论证，提出论证意见，并按有关规定办理变更手续。

第二十二条 建设项目选址意见书和建设用地规划许可证的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。

第四章 建设工程的规划管理

第二十三条 新建、改建、扩建各类建筑物，建设单位应当委托设计单位按照选址意见书或者建设用地规划许可证规定的规划设计要点编制规划设计方案，并将规划设计方案报送规划行政主管部门审查。

第二十四条 有下列情形之一的建设项目，建设单位可以根据规划行政主管部门的要求，组织规划设计方案的多方案竞选：
（一）重要地区和主要道路两侧，住宅项目建筑面积5万平方米以上、公共建筑建筑面积3万平方米以上的；
（二）非重要地区和主要道路两侧，住宅建筑面积10万平方米以上、公共建筑建筑面积5万平方米以上的；
（三）超高层建筑以及对城市景观有特殊要求的；
（四）城市广场、公园等重大建设项目；
（五）市、市（县）人民政府指定的其他建设项目。

第二十五条 建设单位报审建设项目规划设计方案，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提供以下材料：
（一）符合国家设计规范的规划设计方案及其电子文件；
（二）规划设计要点要求提供的环境保护、文物保护和安全监督等主管部门的审核、审查意见；
（三）进行多方案竞选的规划设计方案，提供专家评审意见；
（四）非初次报审的规划设计方案再次报审的，附有设计单位根据上次审批意见调整设计方案的修改说明；
（五）报审分期实施项目的，提供原批准的整体规划设计方案及其审查意见；
（六）建设项目本身及周边建筑物按规定有日照要求的，提供有资质的设计单位出具的计算机模拟日照分析报告。

第二十六条 有下列情形之一的建设项目，规划行政主管部门在核发规划设计方案审查意见前，应当将其规划设计方案在规划网站、建设项目所在地和所在地的社区、村（居）委公示：
（一）与居住建筑直接相邻并涉及第三人利害关系的；
（二）位于风景名胜区范围内的；
（三）位于历史文化保护区和文物保护单位控制地带范围内的。

第二十七条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查规划设计方案的总平面图，审查建筑密度、容积率、建筑高度、建筑间距、绿地率、建筑后退用地界限和规划道路红线、停车指标、公建配套面积指标等，并在20个工作日内提出规划设计方案审查意见。
重大建设项目的规划设计方案，应当报市、市（县）人民政府同意。

第二十八条 规划设计方案经规划行政主管部门审查同意后，建设单位不得擅自变更；确需变更的，应当重新报审。

第二十九条 新建、改建、扩建各类建（构）筑物，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证（副本）。

第三十条 建设单位申领建设工程规划许可证（副本）应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件（申领建设项目选址意见书或建设用地规划许可证时已提供的除外）；
（二）土地权属证书或者土地使用批准文件，原有房屋改建、扩建的，应当提供原有房屋产权证；
（三）规划设计要点或者规划设计方案审查意见要求的环保、公安和安全生产监督等部门的审查意见；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）及其电子文件；
（五）1：500-1：2000实测数字化地形图及其电子文件（申领选址意见书或者建设用地规划许可证时已经提供的除外）。

第三十一条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查建筑施工图是否符合规划设计方案审查意见和有关部门的意见，并在15个工作日内核发建设工程规划许可证（副本）或者书面作出不予许可的决定。

第三十二条 设计周期较长的大型高层建设项目，建设单位可以向规划行政主管部门先行申请办理基础部分的建设工程规划许可证（副本）。

第三十三条 临时建设工程，应当办理临时建设工程规划许可证。
建设单位申领临时建设工程规划许可证，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件（售楼处、施工用房以及1000平方米以下的除外）；
（二）土地权属证书或者土地使用批准文件、临时用地合同；
（三）1：500a1：2000 实测数字化地形图及其电子文件；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）及其电子文件；
（五）涉及环境保护、安全生产、公安消防安全等内容的，提供有关部门的审查意见。

第三十四条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查临时建筑使用性质和施工图，并在10个工作日内核发临时建设工程规划许可证或者书面作出不予许可的决定。

第三十五条 临时建设工程使用期限应当在两年以内；确需延长使用期限的，应当在期限届满前三十日内，向规划行政主管部门申请办理延期手续。临时建设工程只能申请办理延期手续一次。
因城市建设需要或者使用期限到期，临时建筑的建设单位、使用单位应当无条件自行拆除临时建筑。

第三十六条 设置户外广告设施、小品建筑等零星建（构）筑物或者沿重要道路、广场的建筑物立面改造工程，建设单位和个人应当向规划行政主管部门申请办理零星建设工程规划许可证。
零星建（构）筑物的使用期限由规划行政主管部门按照其实际使用功能和位置确定。

第三十七条 建设单位申领零星建设工程规划许可证，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）设计施工图纸及设计效果图，场地现状照片；
（二）占用场地的使用证明文件，户外广告发布阵地的使用证明文件或者房屋产权证；
（三）1：500实测数字化地形图；
（四）设置户外广告设施的，提供具有户外广告发布资格的证明文件。

第三十八条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查零星建（构）筑物的位置、形式和尺度等，并在15个工作日内核发零星建设工程规划许可证或者书面作出不予许可的决定。

第三十九条 建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。
变更房地产开发项目的建设工程规划许可证规定内容的，应当在项目所在地公示，并书面征得受影响的已有住户和预购人的同意。

第四十条 建设单位施工前应当在施工现场的醒目位置设置符合要求的建设工程规划许可公示牌。
公示牌公示时间，自建设工程开工至通过规划竣工验收止。

第四十一条 下列建设项目可以分期实施，但须符合规划设计要点的要求：
（一）住宅建设项目建筑面积5万平方米以上的；
（二）公共建筑建设项目建筑面积3万平方米以上的；
（三）按照工艺流程、生产需要可以分期建设的工业项目；
（四）其他确需分期实施的项目。

第四十二条 分期实施的建设工程，建设单位应当制定计划，并按计划进行。
建设工程在分期实施过程中，建设单位应当妥善处理与相邻居民和单位的关系。

第四十三条 建设单位报审的规划设计文件（包括规划设计方案、施工图设计和竣工图）的各项经济技术指标数据，必须符合规划行政主管部门确定的指标值，图件标注的数据必须与比例尺和实际相符合，各类控制指标的合计数据必须与各部分数据之和相一致，电子文件必须与图纸相一致。

第四十四条 新建房屋建筑间距的确定应当综合考虑环境、日照、通风、消防、防灾、管线埋设、文物保护和土地合理利用等因素，符合《江苏省城市规划管理技术规定》的要求。
高层住宅建筑应当进行计算机模拟日照分析，保证高层住宅建筑之间及受影响的周边地区住宅建筑的有效日照时间符合住宅建筑日照标准的规定。
高层住宅建筑之间、高层建筑与高层住宅建筑之间、高层建筑与多、低层（含中高层）住宅建筑之间的相邻间距，应当符合住宅建筑日照标准，并符合《江苏省城市规划管理技术规定》最小间距的规定。

第四十五条 新建公共建筑、居住小区，建设单位必须按照国家及省、市的有关规定建设各类配套设施，并与主体工程统一规划。

第四十六条 新建建筑项目必须按规定配建停车设施，其中住宅、文化、娱乐、餐饮建设项目分别按以下规定配置：
（一）住宅建设项目，0.6-1.0车位/100平方米建筑面积；
（二）文化、娱乐、餐饮建设项目，80-120车位/万平方米。
位于停车设施紧张地区的建设项目，鼓励建造多层停车库；超出规定配套指标建设多层停车库的，超出部分可以不计入容积率。

第四十七条 为城市提供公共开放空间的建设工程，可以按照《江苏省城市规划管理技术规定》适当增加建筑容量，但住宅建设项目不得超过5000平方米，公共建筑建设项目不得超过10000平方米。

第四十八条 市区范围内的私人住宅，经房屋鉴定机构鉴定确属危房的，经市规划行政主管部门或者其委托的区建设部门同意，可以原地原面积翻建，也可以由当地政府统一安排拆迁安置房或者经济适用房。

第五章 工程施工的规划管理

第四十九条 建设单位领取建设工程规划许可证（副本）前，应当委托有资质的测绘单位放线，由测绘单位出具放线报告。

第五十条 建设单位在完成建设工程施工现场的清理、平整和放线后，规划行政主管部门应当进行现场验线。放线与批准的施工图设计总平面图相符合的，出具验线合格单。

第五十一条 建设工程竣工后，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理规划竣工验收，并提交以下材料：
（一）竣工图纸；
（二）规划验线合格单；
（三）有关行政主管部门的竣工验收审查意见；
（四）1：500-1：2000建设项目竣工实测数字化地形图及其电子文件。
分期实施的建设工程可以分期申请规划竣工验收。

第五十二条 规划竣工验收的主要内容：
（一）建设工程规划许可证（副本）核准的内容及规定事项；
（二）绿化、道路等各类配套工程的实施情况；
（三）施工用房、售楼处等临时建筑的拆除情况。

第五十三条 规划竣工验收合格的，换发建设工程规划许可证（正本）。
建设单位办理房屋所有权证登记时，应当提交建设工程规划许可证（正本）、规划部门签证的竣工图纸以及办证机构要求提供的其他相关材料。

第五十四条 建设项目的建设单位发生变更的，应当提供相关文件或者证明材料，办理选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（副本）的变更手续。

第六章 市政工程的规划管理

第五十五条 新建、扩建、改建道路、桥梁、涵洞、码头、发射台以及供电、给排水等各类管线以及管线配套建（构）筑物等工程设施，建设单位必须向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。

第五十六条 因条件限制暂时不能按规划要求敷设而又急需施工的管线工程，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理临时建设工程规划许可证；城市建设需要时，管线建设单位应当将临时建设的管线无条件迁移。

第五十七条 新建道路内的各种管线应当按照城市规划的要求预留支管或者接口，支管或者接口应当敷设至城市道路红线范围以外。
各种管线的附属设施以及单位的专用管线，应当设置在城市道路红线以外。

第五十八条 新建桥梁需敷设管线的，应当与桥梁同步设计、同步建设；不能同步建设的，应当预留管线的位置。

第五十九条 建设单位在向规划行政主管部门报审市政工程项目时，管线建设和管理单位应当根据规划行政主管部门的要求，提供真实、准确、完整的管线档案资料；未建档的管线，管线建设单位应当负责测定其坐标、标高及走向，并报送规划行政主管部门。

第六十条 建设单位埋设管线，应当按照管线综合规划的断面安排；地下管线工程在开工前必须由规划行政主管部门组织定线，覆土前由建设单位委托具有相应资质的工程测量单位竣工测量，并将竣工测量资料报送规划行政主管部门。
通信管线工程应当按照共同管沟进行规划设计，其管线埋设必须进入共同管沟。

第六十一条 新区开发、旧城改建以及新建企事业单位的排水，应当采用雨水污水分流制；已建项目未采用雨水污水分流排水的，应当逐步向雨水污水分流制过渡。

第七章 罚 则

第六十二条 有下列情形之一的严重影响城市规划的违法建设，由城市规划行政主管部门责令停止建设，并限期拆除：
（一）违反城市规划确定的用地性质，位于近期建设范围内的；
（二）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定的；
（三）压占现有的或者规划的道路、广场、绿地、防汛、消防通道、供电走廊、地下管线及其他公用设施的；
（四）位于特殊和重要工程安全保护区范围内的；
（五）位于居住小区内的；
（六）位于城市道路两侧，严重影响城市景观的；
（七）法律、法规、规章规定的其他严重影响城市规划的违法建设。

第六十三条 建设单位未在施工现场设置符合要求的建设工程规划许可标志的，由规划行政主管部门责令限期改正；逾期仍未改正的，由规划行政主管部门代为设置，其费用由当事人承担，并可处以2000元以上5000元以下的罚款。

第六十四条 违反本办法规定，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。
本办法规定的行政处罚事项属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。

第八章 附 则

第六十五条 江阴市、宜兴市可以根据本办法制定具体实施细则。

第六十六条 本办法自2006年5月15日起施行。1992年5月18日市人民政府颁布的《无锡市城市规划管理实施细则》（市政府第8号令）和1992年8月8日市政府《关于印发〈无锡市城市规划管理技术规定〉的通知》（锡政发〔1992〕175号）同时废止。

关于劳动教养人员权利救济机制的思考

江苏省句东劳教所 李 颖

随着我国劳动教养工作科学化、人性化管理研究与实践的不断深入，劳教人员的权利保障得到了切实的提高。但时代的发展，迫切要求建立一种机制，来进一步保障劳教人员的权利，以符合劳教工作法治化发展的趋势，顺应依法治国的时代潮流。本文拟对劳教人员权利救济机制问题作一初步探讨。
一、劳教工作面临的尴尬与建立劳教人员救济机制的必要性
我国的劳动教养工作经历了历史风雨的洗礼，又在不断摸索中得到成熟、得到发展。但自20世纪50年代，第一届全国人大常委会第78次会议批准交由国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》，标志着我国劳动教养制度正式确立以来，经过几十年的实践，在劳动教养发挥着重要作用的同时，其弊端也逐步显现了出来。
首先，从劳动教养的性质上讲，虽然将之定性为一种行政处罚措施的呼声越来越高， 1991年11月国务院新闻办公室发表的《中国人权状况》白皮书也明确指出，“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，但我国现行法律中并没有这样的表述，如《行政处罚法》规定的处罚方式中就没有劳动教养。劳动教养在法律上的地位尚不明朗。
其次，劳教工作缺少法律（劳动教养法律）依据。劳动教养的标准没有统一规定，缺乏统一性，使得在劳教执法中的诸多问题暴露了出来。这主要有：
1、执行对象上没有明确的范围。劳动教养的对象由最初的4种扩展到目前的几乎无所不包，其中卖淫、吸毒、邪教等类型的劳教人员都是过去所没有的。
2、执行标准也没有得到统一规定。不仅全国不统一，而且一个省之内也不统一。出现了“当收不到人时就会降低标准，当人满为患时就抬高标准”等诸多问题。带有极大的随意性，大大削弱了劳动教养制度应有的严肃性与规范性。这种随意性导致的后果将是对公民合法权益的侵犯。
3、在执行期限上，与一些刑罚措施相比显得过于严厉。尽管二者有着本质的区别，但在限制剥夺人身自由上却是相近的。例如，有的人被判缓刑，他们不需在监狱服刑，而被劳动教养的人，却要被限制人身自由（虽然劳动教养是强制性行政措施）。再如拘役刑，其刑期一般为一个月以上，六个月以下，数罪并罚不超过一年，而劳动教养的期限至少是一年，最长可达四年。这是显失公平的。
另外，由于在劳动教养的审批、决定等环节程序上缺少相应规范并缺乏有力的监督与制约，公安机关将一些在侦查期间不能证实其犯罪事实，又不能排除其犯罪嫌疑的犯罪嫌疑人，在法定期限届满后，不能严格依照刑事诉讼法规定的疑罪从无原则解除对嫌疑人人身自由的限制，而往往以劳动教养作为手段对其进行控制，以为进一步侦查争取时间。笔者认为，这么做是不可取的。即使一些嫌疑人日后果真被证实犯罪，也不能因此而排除对公安机关采取该执法措施的程序合法性、合理性的质疑。劳动教养是对当事人违反行政法律但又不构成犯罪的行为给予的行政制裁，而不是任何司法机关为揭露证实犯罪对当事人给予刑事制裁的“中间环节”或“过渡措施”。二者有着本质区别。我国的刑事诉讼法本着对公民权利的充分保护，对司法机关的办案程序、办案时限都作了严格规定，旨在防止司法机关、司法人员在办案过程中因违反法律规定而对公民的合法权益造成侵害。
综上所述，由于劳动教养立法滞后，劳动教养的性质、地位、审批决定程序、执行对象、执行标准等诸多问题，在法律上都没有得到进一步的明确，劳教人员的合法权益在一些地方得不到保障，甚至遭受打骂体罚的现象时有发生。这也给少数西方国家以所谓“人权问题”对我国进行政治攻击提供了“口实”。为切实保障劳教人员的合法权益，就必须建立起一套能够从根本上保障劳教人员合法权益的机制。而这一机制的建立，不但在消除滥施行政权，克服随意践踏劳教人员正当权利方面，而且对有力回击少数西方国家的“人权”攻击，维护我国国际形象必将发挥重要作用。
二、救济机制的基本内容
根据机制建立的宗旨，确定这种机制的基本内容包括：法律救济机制、监督保障机制、奖惩机制和救济效度的测评机制等四个方面。
1、法律救济机制
目前，劳动教养法典尚未出台，现行的劳教工作落到了无法可依的尴尬局面。因此，当务之急是制定出详尽完备的相关法律，从根本上解决劳教工作无法可依等基础性问题。目前，劳动教养工作的依据是1982年1月国务院转发公安部的《劳动教养试行办法》等行政法规或部委规章性质的规范性文件。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》等文件即使可归为法律类（经全国人大常委会批准），也仅仅是对劳动教养工作宏观性、原则性的规定，缺乏可操作性。而我国的《行政处罚法》第九条：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”但事实上，《行政处罚法》并没有明确劳动教养的性质和地位。从这个角度出发去考察劳动教养，其合法性就会受到质疑——实际执法没有法律依据或依据不足。比如，各省的基层劳教所因为没有统一的执行标准和规定，在对延长劳教期限的条件、范围、幅度的掌握上都有着很大的差异。诸如此类的行政行为，其实质都是行政侵权行为。因此，只有出台劳动教养法律，劳教执法中的行政侵权才会失去其存在的基础，劳教人员的合法权益才会从根本上得到保障。
当加快劳教立法步伐成为共识后，怎么立法、如何立法就成了一个极为重要的问题。国家迟迟未出台这方面的法律，即是因为对劳动教养的性质或者说归属的界定等一些基本问题还存争议。笔者认为，可起草《违法行为矫治法》，作为《行政处罚法》的特别法，将劳动教养明确为一种行政处罚，而且是一项不同于一般行政处罚的处罚措施。这也是目前占主流的且符合法理的认识。将劳动教养归为刑罚体系，无论从刑法典的修订，刑种刑期的调整，还是从社会治安综合治理的角度看，都缺乏可行性。比如，现行刑法典已经形成了较为科学、完整的刑罚体系，若再将劳动教养作为刑罚的方式加以规定，无疑增加了解决诸如协调短期刑期限与劳教期限之间矛盾等问题的难度，也扩大了刑事法律的打击面，进而造成社会治安综合治理的失衡。对于该部法律——《违法行为矫治法》的制定，我们可以先从劳动教养的审批、决定与执行的机关、权限、程序、责任等基本方面进行建构。须认识到审批、决定与执行是劳动教养执法工作的一个完整流程，而不能只注重执行，忽视审批与决定，重内容、轻程序，后者显然是与法治目标南辕北辙的。可能有人会说，劳动教养法律还应包括劳教人员解教后的安置帮教等问题的规定。笔者以为，劳教人员解教后的安置帮教问题属于社会治安综合治理的范畴，不应纳入该部法律的体系中。当然，对此类问题作些指导性、原则性的建议或规范则不无妥当。劳动教养立法，包括劳动教养法律（劳动教养法典）的制定与配套法规、配套措施的订立。
2、监督保障机制
只有在劳教工作有法可依的情况下，才能从真正意义上谈劳教工作的发展。但是，仅有一部完整的法律还不行，离开了监督，所谓的权益保障就会软弱无力。而有了监督，这只是完成了第一步，还要考虑不能被忽视的多元化监督主体等方面的问题，因为这是强化监督力量的重要措施。监督主体方面：
（1）权力机关的监督。由各劳动教养管理所所在的县一级以及县级以上人大行使权力机关的监督权，并且这一监督权的行使将具体落实到人大代表的手中，由他们对在劳教工作中出现的问题提出质询、批评和建议。但是，现行权力机关对监所工作并没有形成有效的监督机制，所谓的监督还只流于形式。因此，必须建立健全权力机关对监所工作的监督机制，强化权力机关的监督。
（2）法律监督机关的监督。我国的检察机关是法定的法律监督机关。监所监督是检察职能的一个重要方面。检察机关依法对监所工作独立行使监督权，其他任何机关和个人都无权干涉。对劳教机关、劳教工作民警的违法违纪情况进行调查，提出检察意见或依法提起公诉，追究相关人员的法律责任。检察机关的监所监督是主要并且重要的监督形式，有必要进一步加以完善。
（3）行政监督。我国监察机关依法对行政机关及行政人员（公务员）的行政行为实行监督。由于监察机关对所在机关民警的执法情况比较熟悉，这是优势，但同时，如若掌握不好，监督就会流于形式，甚至成为违法违纪的保护伞。因此应强化行政监察的监督职能，增强权力行使的独立性，使这种内部监督不会因领导人的改变而改变，从而失去它原有的面目，成为“遮家丑”的工具。
（4）社会监督。社会监督包括很多方面，这里着重强调新闻舆论监督和劳教人员家属监督。具有独特监督力度和监督效果的新闻媒体在社会生活中所起的作用越来越引起了人们的关注，将新闻舆论监督介入到劳教工作中来，主动地“揭家丑”，对规范民警执法行为和提高执法水平，促进劳教工作现代化、科学化发展不失为一明智之举。
虽然劳教人员家属的监督也可归为舆论监督的范畴，但作为劳教人员的亲人，他们对劳教工作有着自己的理解，从而会自觉地、本能地对劳教工作进行着评价，这种评价实际上就是监督。同时，其积极作用还体现在另一重要方面，即能通过亲情感化对劳教人员加以疏导和教育，这种亲情感化的特殊教育功能在教改工作中是不可或缺、不可替代也是最为有效的。所以，应当重视起这方面的监督力量。
3、奖惩机制
将奖惩机制纳入权利救济体系，而且是其体系内容的重要方面，是因为它能直接作用于教育改造的对象——劳教人员本身，这里侧重强调对劳教人员的奖励。从心理学角度考虑，一个人如果经常受到外界积极的评价，那么这种评价就会始终激励着这个人，其效果在其受挫时体现得尤为明显。我们应遵从这方面的科学规律，进一步完善奖惩机制特别是奖励机制，将奖惩进行标准量化，积极探索建立能准确反映劳教人员行为特点、行为表现的科学指标，并建立相应的指标体系，设定恰当的指标权数。将劳教人员的改造表现通过指标参数进行等级划分，与分级处遇化管理相结合，共同作用于劳教人员，形成良性刺激循环，从而增强劳教人员的改造自信与改造动力，提高改造质量与改造效益。
4、救济效度的测评机制
这里讲的测评机制特指对劳教人员在劳动教养期间受到救济的程度进行反映的指标体系，或权利救济机制发挥效益的指标体系。建立这种指标的目的就是将劳教人员受到法律保护的情况进行量化反映，或者对劳教人员的法定权利被侵犯的情况进行量化评估，从而为劳教人员提供及时的权利救济，为追究违法人员的责任提供科学依据。建立这种测评机制的难点在于如何设立上述指标并进行量化。同样，我们也可以尝试从两方面进行建构考虑，即上述的法律救济机制与监督保障机制，以这两方面的内容作为参照基础，再去探求相应的科学指标并组建指标体系，合理分配指标参数比例，从而能将此参数作为评价以上两种机制运作优劣的科学数据表达，同时也可为进一步完善机制内容、规范机制运作提供科学参考。
三、救济机制运作中的理念（意识）问题
如何顺利推行救济机制，首要问题取决于执法者科学的执法（工作）理念（意识）。现就机制运作中的理念（意识）问题作一简要阐述。
1、按照法制化的要求，增强民警科学、公正、文明执法意识
要想对劳教人员的权利进行有效的保障，除对劳教人员进行必要的法律援助外，还必须使每位民警牢固树立法制意识，增强法制观念，才能为劳教人员的法制意识、法制观念的提高与增强打下坚实的基础。
从司法部到基层劳教所，都对民警的执法执纪严格要求，成效也积极显著。但是，我们不能因为一时的稳定，而忽视甚至轻视小至劳教人员的奖惩、调换工种、节假日休息，大到劳教人员延期、减期等所政管理中的细节问题和与劳教人员合法权益密切相关的法律问题。增强劳教人员维权意识要重视，但民警法制意识的增强同样不能被忽视。要明确该问题的核心与关键，即这项工作是围绕保障劳教人员的合法权益而进行的，这是核心，关键是增强民警的法制意识。
2、按照科学化的要求，进行文化援助
对劳教人员的教育、感化、挽救过程，也就是对劳教人员的再社会化过程。入所前，他们的文化程度一般较低，其中不少恶习较深，针对特殊的教育对象，需要有特殊的教育内容、教育方式，特殊的教育管理模式以及一些特殊的教育措施。在现有的政治、文化、职业技术教育以外进行一定层次的文化援助，不但在转化劳教人员的思想、矫正恶习，提高他们整体素质方面起着重要作用，而且对于充分展现民警的人格魅力，增强民警在劳教人员中的信任度与教育权威都是有着积极意义的。文化援助，不是对劳教人员采取传统的文化教育，而且强制成年人接受义务教育是不符合教育学原理的。这里的援助是指，在优秀文化氛围的熏陶下，在进行文化意识、文化观念培养的基础上，积极倡导、鼓励劳教人员自觉主动地学习，以自觉自愿为原则，补充和强化其人文内涵，通过经济、行政乃至法律的手段对学有成效者、积极主动者给予奖励。文化援助，在各项援助措施中，更能体现出劳教管理的人文化发展趋向，这是执法文明、执法科学化的重要标志。
3、按照人性化的要求，进行生活援助
“人性化”从字面上看，就是指人的本性，字典上解释为“在一定的社会制度和一定的历史条件下形成的人的本性”，即正常的感情和理性。在日常工作中，大力推行“夫妻同居、亲情电话、亲情共餐”等形式多样的管理，满足他们的合理需求，对所有的劳教人员一视同仁，只要能够最大限度地调动他们改造的积极性，只要符合条件，就要允许他们享受这样的待遇和条件。同时，积极指导他们解决解教后的就业、生活问题，会同地方有关部门建立社会救济网络，出台一系列规章制度，逐步将该项工作纳入规范化轨道，确保劳教人员解教后的最低生活保障。意即，生活援助是一个保障体系，劳教机关的援助只是其中的组成部分。劳教人员解教后的就业、生活问题，虽然不属于劳教机关的权属范围，但应作为社会或政府对其进行生活援助的延续或一部分，目的就在于巩固劳教人员矫治成果、降低违法犯罪率、维护社会秩序的稳定。援助的形式多种多样，如推荐就业，或在一定行业实行保护性就业以及在一定时期内实行最低生活保障等等。