关于颁发《中国人民银行外汇抵押人民币贷款暂行办法》及账务处理规定的通知

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铁道部


专业技术职务任职资格评审委员会组织办法（试行）
1992年6月19日，铁道部

一、总 则
第1条 根据中共中央、国务院关于改革职称评定，实行专业技术职务聘任制的决定和国家人事部关于《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》，为进一步加强和改善专业技术职务评审委员会的工作，保证专业技术职务评聘工作经常化的顺利进行，结合铁路的实际情况特制定本办法。
第2条 专业技术职务任职资格评审委员会（以下称评委会）是负责评议、审定专业技术人员是否符合相应专业技术职务任职条件，确定其专业技术职务任职资格的组织。
各级评委会对本单位行政领导（或单位职称改革工作领导小组）负责，受同级干部人事（职改）部门的业务指导，行使评定专业技术职务任职资格的权力。各级评委会之间没有上下级领导关系。
第3条 各级干部人事（职改）部门是本单位专业技术职务评聘工作的归口部门和办事机构，负责专业技术职务评审的组织、指导、协调、检查，做好有关政策解答、学历资历审查、日常定期考核及日常事务处理等项工作。

二、组 织
第4条 评委会应按系列组建，负责各该系列技术职务任职资格的评审。各单位、各部门不设置综合性的评委会，各系列评委会不得评审本系列以外的专业技术职务。
第5条 各专业技术职务系列分别按高、中、初级组建评委会。铁道部组建正高级职务评委会；经部授权，各路局及总公司等局级单位组建高级职务评委会，名单报部批准。正副高级职务评委会均报国家人事部备案。
高等学校教授、副教授评委会按国家教委和省、自治区、直辖市批准授予的有关专业（学科）教授、副教授的评审权进行组建，由铁道部批准，报国家人事部备案。
教授评审权的授予，由部人事司会同教育司提出，部职改领导小组审核，报国家教委批准；副教授评审权的授予，由部人事司会同教育司提出，经国家教委同意后，部职改领导小组批准。
各中级职务评委会由部属单位批准。初级职务评委会由有评审权的单位自行组建。
未按上述规定呈报批准或备案的评委会，其评审结果无效。
第6条 评委会应由具有较高学术技术水平，责任心强，作风正派，办事公道，身体健康的本学科技术领域的专家组成。正高级职务评委会委员应具有本专业正高级职务；高级职务评委会委员应具有本专业的高级及以上职务；中级职务评委会委员应具有本专业中级及以上职务，其中具有本专业高级职务的委员应不少于二分之一；初级职务评委会委员应具有本专业中级及以上职务。
为掌握政策，具有本专业相应技术职务的干部人事（职改）部门的人员应参加评委会。
第7条 各级评委会设主任委员1人，副主任委员1～3人，主任、副主任委员可由单位的主管专业技术的负责人或有威望的专家担任。高级职务评委会一般由25人及以上组成；中级职务评委会一般由20人及以上组成；初级职务评委会一般由13人及以上组成。各级评委会委员中，中青年专家应不少于三分之一。
第8条 高教、科研、卫生、工程等系列，可在评委会下按学科、专业设置若干评议组，协助评委会做好评审工作。
专业（学科）评议组一般由5～7人（卫生专业为6人）组成，设组长1人。组长应由本专业相应评委会委员兼任，小组成员必须符合本专业相应评委会委员需应具有的技术职务，正高级职务专业（学科）评议组成员应全部具有本专业正高级职务，高级职务专业（学科）评议组成员应全部具有本专业高级及以上职务。
卫生系列可按内儿、妇外、卫生防疫、中医、医技、药学、护理以及其他临床各科等学科设置评议组。其他系列（含高校教师）按专业（学科）设置若干评议组。
第9条 评委会委员名单由干部人事（职改）部门在广泛征求意见的基础上提出，由单位行政领导主持，党政领导集体（或单位职称改革工作领导小组）讨论决定。
第10条 评委会最多可有一名本专业相应专业技术职务的单位行政副职参加（不包括“三总师”），已离退休人员原则上不参加。各级评委会委员一般不外聘，确需外聘的，需先经上级干部人事（职改）部门同意。评委会委员名单在本期评审工作完成以前不对外公布。
第11条 不具备评审条件的部属单位，不能进行评审。除高校教师按地方规定评审，农业、林业特殊专业和部没有评审权的高级职务可委托地方评审外，其余各系列、各档次职务必须委托路内单位有相应职务评审权的评委会评审。
委托评审的程序是：属于正常晋升的高、中级职务，由铁路局、总公司、院校等部属局级单位干部人事（职改）部门批准并出具委托函，直接送交有评审权的路内单位评审。属于破格晋升的高、中级职务和需委托地方评审的高级职务，部属单位将评审材料报部职改办，经审查后，由部送交相应评委会或部向地方出具委托函。
其它单位之间或个人委托评审均属无效。
属于部组织评审范围的人员材料，按规定程序报部评审。
第12条 评委会实行任期制，每届任期一般为两年。任期届满，应适当调整委员，每次调整人数不应少于三分之一，同时为保证评审工作的连续性，调整人数亦不应多于三分之二。高级职务评委会委员调整后，应将新委员的“登记表”、“汇总表”（铁职改办〔1992〕4号文件
附件二）报部备案。
对不称职的委员要及时调整，无特殊原因连续两次不能出席评审会议的委员按自动退出评委会处理。
第13条 评委会的评审工作一般每年举行一次，必须有三分之二及以上的委员出席，方可评审。
第14条 为保证评审工作的顺利进行，各单位干部人事（职改）部门应制定具体措施，切实加强对评委会工作的政策指导；对不能保证评审质量的评委会，应如实将情况向上级干部人事（职改）部门报告，上级部门在调查核实后，视情节可宣布评审结果无效，或停止其工作进行整顿，直至收回评审权。

三、职 责
第15条 评委会具有以下职责：
1、根据原中央职改工作领导小组颁发的各专业技术职务《试行条例》、《铁道部贯彻国家人事部＜企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定＞的实施意见》和本《组织办法》等有关文件规定，进行评审工作。
2、组织、指导专业（学科）评议组的评议工作。
3、认真审查申报材料，对被评审人的能力、水平、成绩、贡献进行综合评价。
4、按规定权限评审技术职务的任职资格，确定评审结果，写出评审意见。
5、负责向本系列高一级技术职务评委会提出推荐人选。
6、根据干部人事（职改）部门的安排，对行政领导提出有异议的被评审人进行复议。
第16条 专业（学科）评议组在同级评委会的组织、指导下，负责审查被评审人的申报材料，对被评审人的业绩、成果（含著作、论文）等进行评估，确认被评审人的专业技术水平，写出评议意见，向评委会推荐评审人选。

四、程 序
第17条 评委会的评审工作，按下列程序进行：
1、干部人事（职改）部门介绍情况。干部人事（职改）部门对被评审人员任职资格的基本条件、人员概况、政策规定、注意事项等向评委会作全面介绍，并提供被评审人员的考核结论和考绩档案及有关评审材料。
2、专业（学科）评议组评议。各专业（学科）评议组负责审查被评审人的有关评审材料，对被评审人的学术、技术水平和业绩、成果（含论文、著作）等基本情况按任职条件进行评议。对晋升高级职务（含破格晋升）的被评审人员，应以本人提交的论文为依据进行答辩，属正常晋升的在评审前的考核时进行；属破格晋升的由专业（学科）评议组组织答辩，以确认其实际专业技术水平，提出评议意见。
卫生系列高级职务的评审，需先经专业（学科）组进行无记名投票，三分之二及以上评议组成员同意后方可向高级职务评委会推荐。其他系列专业（学科）评议组不需表决推荐，高校教师系列按地方规定办理。
3、评委会审议。评委会在听取各专业（学科）评议组评议意见的基础上，根据被评审人的能力，水平、成绩、贡献和考核意见进行充分的讨论，发扬民主，畅所欲言，全面衡量，综合评价。
评委会应充分重视、尊重评议组的评议意见，对评议组绝大多数成员不同意晋升的，评委会一般可不再讨论，但仍需表决，办理评审手续。
4、评委会表决。在充分酝酿，反复比较的基础上，以无记名投票的方式进行表决。经出席会议委员三分之二及以上赞成，任职资格方为有效。未出席评委会的委员不得委托投票或补充投票。
5、写出评审结果。评委会对被评审人写出评审结果意见，主任委员在《评审表》上签字或盖章，并加盖评委会公章生效（也可由系列主管部门或职改部门的公章代）。
第18条 评审结果报相应的干部人事（职改）部门，并由该部门统一下发任职资格通知。对个别确需复议的，应由有相应技术职务评审权的评委会同级别层次的单位行政正职或主管干部人事（职改）工作的行政副职（未参加评委会）提出，干部人事（职改）部门重新审核后，提请评委会复议一次。
第19条 评审推荐工作必须坚持按同一系列低职务评委会向高职务评委会层层推荐的原则进行，不得越级评审。
推荐工作应按民主程序进行。召开会议时，必须有全体成员的三分之二及以上出席，在充分讨论的基础上，经无记名投票，赞成票数超过出席成员的二分之一时，方可推荐。
如单位不具备成立评委会条件，可组成评审小组向上一级单位的相应评委会进行推荐。
单位评审小组可按专业性或综合性设置，设组长1人，成员一般为7人以上，要尽量吸收专业技术干部参加。

五、准 则
第20条 各级评委会（评议组）成员必须认真执行政策，正确掌握标准，切实做到作风正派、秉公办事，坚持原则，不徇私情，敢于发表意见，坚决抵制不正之风，切实把好质量关。
第21条 各级评委会（评议组）成员必须遵守职业道德和保密纪律，不得透露评议情况及评审结果。在评审委员本人及其直系亲属的专业技术职务时，该评委本人应主动回避或被告知回避，不参加评议和表决，评委出席人数相应核减。
第22条 评委会的评审工作必须坚持民主程序，走群众路线，提高评审工作的透明度和公开性。评审办法、评审条件、岗位设置等应向广大专业技术干部公布。
第23条 各级评审组织如果发现有伪造学历、资历，谎报成果或以其他非法手段骗取职务者，应及时提出处理意见，报主管部门严肃处理。各单位如有违反本组织办法的，各级评委会及其成员有权向上级干部人事（职改）部门，上级部门有权撤消其技术职务，并追究有关领导的责任；情节严重者，给以必要的纪律处分。

六、附 则
第24条 本办法适用于全路各系列、各级专业技术职务任职资格评审委员会。本办法由部人事司（部职改办）负责解释。


余凌云 中国人民公安大学 教授


一、 引言
从历史上看，在裁量控制的路径上，英国人走的是司法的路子。这与他们的法律传统、宪政结构、社会诉求有关。几乎所有文献都采取司法本位，这一特色鲜明而夺目。他们一开始借助私法路径，尤其是侵权法上的疏忽大意，后来过渡到传统公法的越权无效和自然正义，并以此入手，发展出公法上的合理性审查，逐渐接近到裁量的自治内核，便嘎然而止。
这是一种比较安全的策略，先易后难。因为，无论是传统的越权无效还是正当程序，都是较为客观的审查，说服力强，不易产生争议。而合理性审查就游离在客观与主观之间，变得吊诡、复杂、难于把握。无怪乎，英文文献绝大部分聚讼于此。我们甚至可以武断地说，英国行政裁量的学说史，就是合理性原则的发展史。
让我们惊诧的是，英国人一旦觉得自由裁量必须受到控制，就走得相当坚决，相当彻底，也相当的远。法院拒绝不受拘束的或者绝对的裁量，所有形式的裁量都必须接受法院的审查，无论多么宽泛，也不论是以主观语言来表述。在英国当下，“没有不受司法审查的行政行为”，已然流行于坊间。更让人拍案的是，英国人采取了灵活多样、伸缩自如的审查，让司法干预随着审查对象和内容的不同，依据政治敏感性、行政自治程度等而变换着。这两点认识，无论哪一点摆到中国当下的情境中，拿我们的行政法理论与实践相对照，都是我们尚未企及的。
德国法中偶尔也提合理，但就结构清晰、层次分明以及重要性而言，远不及英国法。英国法的合理性原则也被澳大利亚、新西兰等国学者诵读、研磨与发扬。新西兰似乎更愿意采取狭义的“不合理”，更广义的概念是公正（fairness），而澳大利亚对“不合理”的理解与英国却几乎没有什么差别。
我有个直觉，上世纪80年代中后期出现在中国行政法教科书上的合理性原则，仿自英国，是龚祥瑞先生的作品带进来的影响。但一直以来，我们却缺乏对英国合理性原则的深入了解。运用一手文献进行研究的作品，更是少见。对于近年来席卷英国的欧陆裁量审查技术，及其在英国的实验成效，我们也知之甚少。从文献上看，我们对合理性原则的了解似乎还不如比例原则那样透彻。这显然对不起它在我国行政法教科书和官方文件上的重要地位。
或许也是因为缺少一个参照系，学术上出现了一些值得商榷的观点，比如，“合法审查为原则、合理审查为例外”、要进一步扩大“合理审查”，以及“流行欧洲的比例原则与英联邦的合理原则彼此不兼容，无法调和”等。于是，正本清源，为我国合理性原则的阐释和发展建立一个参考坐标，便成了本文的重要使命。
二、 历史的流变
合理性原则（the principle of reasonableness）既古老，又年轻，是流淌在英伦大地上的一条充满活力的溪流。“不合理”有着很悠远的私法根源，在合同、侵权、破产、贸易上都少不了它。只是之后的发展中，它找到了公法的坐标，才宣告了与私法“疏忽大意”（negligence）的分手。但历史的暧昧却缠绵至今，仍是学者争论不休的话题。
出现在司法格言上的行政机关合理行事义务（the duty of the executive to act reasonably），甚至可以追溯至十七世纪。韦德（Bill Wade）耙剔了Wednesbury案之前长达几个世纪的一长溜判例，都涉及合理性原则，不少法官在判决中也试图阐释“合理”（reasonable）。萨姆纳（Lord Sumner）说，（授权法中）“所表述的‘他们认为合适的’（as they think fit），必然暗含着诚实和合理之意味”。伦伯里（Lord Wrenbury）也说：“他（决定者——作者按）必须运用他的理智，确认并遵从理性所指引的方向。他必须合理行事”。[1] 但是，这些判例提到的“合理规则”（rule of reason），还不是独立的审查标准。[2]

在上个世纪40年代之前，合理性原则一度低迷，法官对它慎之又慎。这是因为它触碰到了行政裁量控制的最核心、最困难的实质问题。史密斯（de Smith）就说，在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性要素。[3] 要想在最接近行政自治的边缘，划出允许法院出入的区域，又不破坏分权，这无疑是很困难的。畏难情绪一度让“司法沉寂主义”（judicial quietism）盛行。

然而，40年代之后，经历了Wednesbury案、Padfield案，峰回路转。随着现代社会中的裁量问题日益突出，裁量领域不断扩大，控制裁量的要求愈发迫切，合理性原则也越来越频繁地被应用。有两组统计数据足以说明： [4]

（1） 在英国，1948年之后,大约有2500多起判例提到了Wednesbury和“不合理”，其中，2160起是在1990年1月1日以后做出的，所占比例超过了85%，1545起是在2000年1月1日以后做出的，占61%。
（2） 在westlaw上，按照全文有“unreasonable”、关键词和主题有“judicial review”的要求检索，截止2009年7月13日，共计610起判例，其中497起是1990年之后的，占81%。在全文中加上“Wednesbury”，共检索出282起判例，其中225起判例是1990年之后的，近乎80%。现在，几乎在每周案件报告（reported cases）之中都能看到。
近年来，对该标准的依赖之所以会激增，科恩（Margit Cohn）分析认为，一方面是迎合了1980年代中期英国公法改革之浪潮，另一方面是欧洲法、尤其是比例原则的实质性影响与驱动。 [5]根本原因，在我看来，恐怕还应该是出于对日益扩张的行政裁量的警惕与控制。

三、 三个经典判例
在英国的公法上缕析合理性原则，不能不提的具有标志性意义的判例，一个是Wednesbury案，它激活了合理性原则，列出了“不合理”基本内涵的表述公式，使之从抽象到具体。另一个是Padfield案，它翻开了一个新纪元（opened a new era），让合理性原则真正复兴。再有一个就是CCSU案，它让这类审查标准自成一体，另立门户，成就了一番气派。
1、 Wednesbury案
在英国，谈不合理审查，就不能不提Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1948)。现在人们朗朗上口的“the Wednesbury principle”、“Wednesbury unreasonableness”、“on Wednesbury grounds”、“unreasonableness in the Wednesbury sense”，都与该案有关。
Wednesbury案，被誉为“法律上的贝多芬第五交响曲”，案情并不复杂。在一个叫Wednesbury的小镇上，一个电影院欲申请许可。星期天娱乐法（the Sunday Entertainment Act 1932）授权行政机关在发放许可时可以“加入其认为适当的条件”。行政机关搭附了一个条件，要电影院承诺周末不让15岁以下的未成年人独自上哪儿。电影院不乐意，告上法庭。案情平淡无奇，原告也不曾如愿。但主审法官格林（Lord Greene）在判决中对“不合理”一席阐述，让它变为永恒。
格林的整个判决只有两个核心观点： [6]

第一， 他提出并描述了基于“不合理”而出现的违法形态。与传统的合理行使权力（powers must be exercise reasonably）要求相比，格林给出的是更加精确、严格的标准。具体而言，包括两种违法形态：
一个是弱的、宽泛和一般意义上的不合理（weak, broad, or general unreasonableness），包括不适当目的（improper purpose）、相关和不相关考虑（relevant and irrelevant considerations），以及恶意（bad faith）。它们彼此相近，又相对独立，且能够相对客观地判断。
另一个是强意义上的不合理（strong unreasonableness），也就是（行政决定）“如此荒谬，任何明智之士都不会想到它属于行政机关的权限范围”，或者“如此错误，任何理性的人都不会持有这种看法”。这是Wednesbury的核心与难点，也称为狭义的Wednesbury不合理或者狭义上的“不合理”。格林把它设计为“最后的手段”（a last resort）。只有当行政决定跳过了其他所有审查标准，而行政决定依然不能为法院接受，不符合公平观念时，才能诉诸这个标准。这一格调也限定了Wednesbury不合理在当时的意义。
第二， 他敏锐地洞察到上述不合理的所有标准或理由彼此之间都可能会重合，因此，无论在理论上还是在实践中，都没有必要做到彼此区分干净。
格林的整个努力就是归拢“不合理”标准的内涵与关系，他的杰出贡献在于，他提出了“不合理”只是越权无效（ultra vires）的潜在的实际延伸。只有行政机关的裁量违反了法律，法院才能干预。这样的勾连，让法官更加放胆踏入这块敏感的领域，夯实了法院干预的正当性基础。
2、 Padfield案
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food （1968）案是另一个经典，被丹宁（Lord Denning）誉为“现代行政法的一个里程碑”，“不合理”只有到了该案，才真正复活（genuinely revived）。
这是一起有关牛奶经销计划（the milk marketing scheme）的纠纷。临近伦敦的一个地区的牛奶生产商抱怨，牛奶经销委员会（the Milk Marketing Board）确定的价格没有反映运输成本的增加，自二战以来一直没有改变过。但该地区在委员会中属于少数派，价格调高又会损害其他地区的利益，所以，没有说动委员会。
根据1958年的农业经销法（the Agricultural Marketing Act），在这种情况下，部长有权指令一个调查委员会（a committee of investigation）去听取此类抱怨并呈递报告，部长可以根据调查委员会的建议，推翻牛奶经销委员会的决定。在该案中，部长认为，既然该地区牛奶生产商已在牛奶经销委员会上陈述意见了，就表明其同意关于经销计划的通常民主机制。他的属下又鲁莽地补充道，假如调查委员会作出有利于该地区的报告，那么，部长有可能采取行动。主审法官里德（Lord Reid）认为，这简直是糟糕透顶的理由（plainly a bad reason），因为法律授予部长的恰好是纠正“通常民主机制”的权力。
该案之所以在英国行政法上具有重大意义，是因为它提出了英国行政裁量理论上的一个重要命题，即“任何裁量都必须接受法院的审查”。即使是主观语言，也必须给出客观解释。诚如Lord Denning事后评价的，法定机构的裁量从来不是不受拘束的。
该案的另一个潜在意义是要求行政机关必须对其决定说明理由。在上议院看来，通过不给出决定的理由来逃避法院的控制，是不可接受的。 [7]这让合理性审查与程序性审查之间有了沟通，通过向后者的转换，避开步入优劣审查，使法官、公众更易于接受。

3、 CCSU案
在英国司法审查的发展史上，Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service （1985）案留下了很多经典，其中之一就是将历史上杂乱无章的司法审查标准条分缕析，重新整理一番，归为三类，条理多了，并让“非理性”（irrationality）成为了一个能够独自站立的标准。
政府通信总部（Government Communications Headquarters，简称GCHQ）负责政府通信与情报工作，对国家安全至关重要。其雇员上千人加入了各种全国性工会。当时，按照工会安排，GCHQ的雇员也在单位参加了几次旨在反对撒切尔政府的行动，包括罢工一天、怠工运动、反对加班等。考虑到该机构对国家安全的重要性，撒切尔未事先征求工会意见，就宣布该机构的雇员不得隶属工会，只能加入一个经批准的雇员协会。而按照以往惯例，对公务员雇佣条件的任何改变，都得事先征求工会意见。所以，工会认为，其有权要求听证。遂发生争执，诉诸法院。
在该案中，主审法官迪普洛克（Lord Diplock）没有继续援用格林（Lord Greene）的Wednesbury不合理，而是提出了另外一个概念——“非理性”。并认为，它可以用自己的双脚站立，成为司法审查的一个独立标准。法官运用其训练与经验，是可以摸到这个标准的边际的。
迪普洛克给出的“非理性”公式是，行政决定“太违拗逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”。这仍然是一个很高的门槛。从英国后来的判例看，即便法官在判决中引用了“非理性”，行政机关的所作所为也不见得真正达到了“太违拗逻辑和公共道德标准”的程度。
迪普洛克是在格林提出“不合理”之后，又另辟蹊径，引入了“非理性”概念。它们都是有关实质性审查的。那么，是否有差别呢？
有的学者认为有。比如莱斯特（Anthony Lester）就做了一番分析：迪普洛克的“非理性”（irrationality）是从“不合法”（illegality）中剥离而出，格林所指的“目的不适当”和“相关考虑”，在迪普洛克的概念体系中应当属于“不合法”（illegality）范畴，而不是“非理性”。所以，迪普洛克说的“非理性”只是狭义上的实质性审查标准。 [8]

但也有的学者认为，它们其实是一回事。凯恩（Peter Cane）认为，“非理性通常是指不合理”。 [9]迪普洛克自己也说：（非理性）“现在可以简要地称之为Wednesbury不合理”。 [10]我也觉得它们应该是一回事。