国家计委、民政部关于切实安排好民政部门社会福利生产单位产供销计划的通知

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广东省人民政府办公厅


粤府办〔２００８〕１０号

印发广东省粮食安全责任考核办法的通知



各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《广东省粮食安全责任考核办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省发展改革委（省粮食局）反映。



广东省政府办公厅

二○○八年二月二十八日



广东省粮食安全责任考核办法

　　

　　为贯彻落实粮食工作政府负责制，确保粮食安全，根据《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）和《转发省发展改革委关于进一步落实粮食工作政府负责制意见的通知》（粤府办〔2006〕2号）精神，特制定本办法。

　　一、考核对象

　　各地级以上市人民政府。

　　二、考核内容

　　《广东省粮食安全责任书》规定的各市人民政府粮食安全责任。

　　三、考核方式

　　省人民政府在地级以上市人民政府每届任期的中段和任期届满前（即任期第二年和第四年），对其之前的政府粮食安全责任工作进行两次考核。具体程序如下：

　　（一）申报。各地级以上市人民政府在任期第二年和第四年的10月底前，就本行政区域内各级政府落实粮食安全责任制情况作出书面报告，并填写《广东省粮食安全责任落实情况考核评分表》，报送省发展改革委（省粮食局）。

　　（二）评审。由省发展改革委（省粮食局）组织省财政厅、国土资源厅、农业厅、物价局、工商局、质监局和省农发行等单位按照各自职责就本单位负责考核的内容提出书面意见，并对各市填报的《广东省粮食安全责任落实情况考核评分表》进行复评考核。

　　（三）抽查。由省发展改革委（省粮食局）牵头会同省财政厅、国土资源厅、农业厅、物价局、工商局、质监局和省农发行组成检查组进行抽查，并提出书面意见。

　　（四）通报结果。由省发展改革委（省粮食局）汇总全省考核结果，并报省人民政府审定后通报全省。

　　四、奖惩办法

　　（一）考核结果实行百分制，得分60分以上为合格，60分以下（不含60分）为不合格。省人民政府对任期中段和任期届满前两次考核结果进行通报，对不合格者进行通报批评。

　　（二）省人民政府对每届政府任期中段和任期届满前两次考核的总分进行排名，对名列前5名的地级以上市人民政府在任期届满前予以一次性表彰。

　　五、考核要求

　　（一）实事求是。考核工作要及时、真实、全面，防止瞒报、弄虚作假等行为。

　　（二）落实责任。各地级以上市人民政府要按照粮食工作各级政府负责制要求，采取有效措施，落实本级政府粮食安全责任，并与所辖县（市、区）人民政府签订粮食安全责任书，将责任层层分解落实到位。省有关职能部门要各负其责，加强监督检查。

　　（三）建立和强化政府粮食安全问责制度和行政过错责任追究制度。要将粮食安全责任落实情况作为考核各级人民政府政绩的重要内容，对不履行职责，粮食工作存在重大失误，对粮食市场及社会稳定造成严重影响的，要依法追究相关政府、部门和工作人员的责任。

　　本办法自公布之日起施行。

　　附件：1．广东省粮食安全责任落实情况考核评分表

　　　　　2．省有关单位考核工作职责

附件1：

请点击下载——广东省粮食安全责任落实情况考核评分表



附件2

　　省有关单位考核工作职责

　　省发展改革委（省粮食局）：负责牵头会同有关部门对各地粮食安全责任落实情况进行考核。《广东省粮食安全责任书》中未明确由其他部门负责考核的内容，均由省发展改革委（省粮食局）负责牵头考核。

　　省财政厅：负责会同有关部门督促各地足额落实粮食风险基金规模，负责对各地粮食风险基金制度落实情况和为确保粮食安全而必须安排的财政性资金拨付、使用情况进行监督检查。

　　省农业厅：负责牵头会同有关部门组织实施和检查（抽查）粮食工作考评。

　　省国土资源厅：负责会同有关部门对基本农田保护面积进行考核。

　　省工商局：负责考核粮食市场监管工作情况。

　　省物价局：负责考核市场粮价管理情况。

　　省质监局：负责考核粮食加工环节质量安全管理情况。

　　省农发行：负责会同有关部门对粮食风险基金规模到位实绩进行考评，并考核粮食政策性业务金融政策执行情况。





合同法缔约过失责任初探

蔡 奕


[内容提要]缔约过失责任是1861年德国法学家耶林提出的特殊责任制度，我国早期民事立法及新合同法对此也作了一定的规定。但由于理论争议较大，缔约过失责任的实践产生了一些歧异。本文拟从廓清缔约过失责任的理论基础着手，对缔约过失责任的适用条件、赔偿范围作一研讨，并对我国的相关立法进行评介并提出完善意见。
[关键词] 缔约过失责任、过错、诚实信用、先契约义务
[作者简介]蔡奕，1975年生，现为厦门大学法学院国际经济法研究所博士研究生。著述颇丰，参与编著《宏观经济法》、《全国高等教育自学考试〈国际经济法学〉自学辅导》等著作，并在《国际贸易问题》、《法学》、《经济法制》、《国际商务》、《江汉论坛》、《现代法学》等刊物上发表论文、译著四十余篇。
[通信地址] 厦门大学1641信箱（361005）
[宅电]（0592） [电子信箱]caiyi55@sina.com
[中图分类号]D923.05 [文献标识码] A


一、缔约过失责任的理论基础
缔约过失责任，是指在合同订立过程中，合同一方因违背其依据诚实信用原则所应负的义务，致使另一方的利益受损，而应承担的民事责任。缔约过失责任与违约责任的根本区别在于缔约过失责任发生在缔约过程中而不是发生在合同成立以后。只有在合同尚未成立或合同虽已成立但因不符合法定生效要件而被确认为无效或被撤消时，缔约人才可能承担缔约过失责任，简言之，缔约过失责任所违背的义务是一种“先合同义务”，而非合同义务。
缔约过失责任的概念首先由德国法学家耶林提出。1861年，耶林在其主编的《耶林学院年报》学四卷上发表了题为《缔约过失、契约无效与未臻完善时的损害赔偿》的论文，指出：“契约的缔结产生了一种履行义务，若此种效力因法律的障碍被排除时，也会产生一种损害赔偿义务。所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，不是说不发生任何效力。当事人因自己的过失致使合同不成立者，应对信其契约为有效的相对人，赔偿基于此项信赖而产生的损害。”[1]在耶林之后，许多民法学家对这一理论作了完善和发展，多数国家的立法与判例也都采纳和借鉴了缔约过失制度。我国合同法第４２条对缔约过失责任作了较为详尽的规定。
缔约过失制度的理论基础是指依据何种法理确立和追究缔约过失人的法律责任，大陆法系学者对此历来有多种争议，概括起来，主要有侵权行为说、法律行为说、法律规定说和诚实信用说四种主张。其中，侵权行为说认为，除法定情形外，因缔约上过失导致他人损害是一种侵权行为，属于侵权行为法调整的范畴，应按侵权行为法的规定追究行为人的民事责任；法律行为说认为，缔约过失责任的理论基础在于当事人之间存在的法律行为，当事人之间订立的契约或事先达成的默契是当事人承担缔约过失责任的基础；法律规定说则主张缔约过失责任的基础既不是侵权行为，也不是法律行为，而是源于法律的直接规定。
笔者认为，上述说法均具有明显的缺陷：缔约过失责任有时并不侵犯相对人的具体权益，且侵权行为法有关免责、举证和时效的规定，使缔约过失责任的惩戒力度和保护有效性大为降低；法律行为说以尚未成立的合同或事先达成的订约默契作为责任基础，实际上是将缔约过失责任纳入一般违约责任的窠臼，混淆了缔约过失责任与一般违约责任之间的界限；法律规定说在法无明文规定的情况下，将遭遇到严重的适用困难。有鉴于此，笔者认为以上三种说法因存在理论或实践上的困难，均不足取。
笔者赞同诚实信用说，缔约过失责任的理论依据，是建立在诚实信用原则基础上的先契约义务。合同关系是一种基于信赖而发生的要约承诺关系。在订立合同过程中，因一方当事人的过失而使合同不成立、无效或被撤消并致对方当事人受害，此时由于在当事人间不存在合法有效的合同关系，受害人难以以违约为由追究致害人的法律责任。但在当事人为缔约而进行磋商的过程中，双方当事人已由一般业务关系变成了具有特定信赖成分的特殊联系关系。这种关系虽不以给付义务为内容，但依据诚实信用原则，当事人应负有相互协力、通知、说明、照顾、保护等附随义务。[2]当事人若客观上违反上述先契约义务，且主观上存在过错，即应承担法律上的缔约过失责任。
二、缔约过失责任的构成条件
学界一般认为，缔约过失责任的成立应当具备以下四个条件：
（一）缔约一方违反先契约义务
缔约过失责任与违约责任的易混淆之处在于二者都是违反与合同有关的义务，但缔约过失责任与违约责任的不同之处在于它违反的是先契约义务，而非合同义务。所谓先契约义务，是指当事人为缔约而相互磋商时，基于诚实信用原则而发生的各种说明、告知、注意和保护义务。先契约义务具有如下法律特征：
１、先契约义务是法定义务。缔约过失责任的诞生地——德国司法界普遍认为，缔约过失责任的基础源于法律的直接规定，即便法律没有精准、恰当的规定，也允许法院采取类推适用。正因为先契约义务的效力源于法律的强制性规定，所以无须当事人事先约定，也不允许当事人约定排除。
２、先契约义务是附随义务。先契约义务并非独立存在的法律义务，而是附随于合同义务而存在。只有当事人善意履行了先契约义务，合同才能有效成立。因此，先契约义务与合同义务之间具有因果条件关系和时间序列性。
３、先契约义务不是给付义务。先契约义务与合同义务的另一重大区别在于它不以给付为内容，这是因为先契约义务是合同成立之前缔约方所负的义务，而给付义务是合同之债的核心内容，因此，在合同未成立之前，当事人之间不会有给付义务。
（二）因缔约人的过错致使合同不成立、无效或被撤消，给相对人造成了信赖利益的损害，或者因行为人未尽适当注意义务而使合同相对人受到人身或财产损害。民事责任一般以损害事实的存在为其前提条件，缔约过失责任也不例外。一般认为，缔约过失责任中的损失主要信赖利益的损失，这种损失既非现有财产的实质损失，也不是履行利益的丧失，而是一种期得权益的损失，即缔约当事人相信合同有效成立而可能获得的利益以及因合同不能有效成立所丧失的利益。实践中，这种损失主要表现为订约所需费用及准备履行合同过程中所支付的费用等。[3]
（三）合同尚未有效成立。缔约过失责任发生于订约磋商过程中，此时，合同尚未有效成立。理论上判断合同是否有效成立有两种标准：客观标准和主观标准。客观标准是依法律和事实来判断合同是否有效订立，主观标准则以当事人的意志和意愿来判断合同成立与否。笔者认为，在合同是否有效成立的判定上，应以客观标准为宜，即只有内容合法、资源缔结的合同，才是有效成立的合同，而无论当事人是否相信合同已经成立。
（四）缔约人一方主观上须有过错。这里的过错，既可以是故意，也可以是过失，二者都可以表现为对缔约注意义务的违背。在契约缔结阶段，缔约人完成了从一般人向合同当事人的转化，相应地其注意义务也由一般人的消极义务范畴（如不得干扰、阻扰契约的缔结）进入了契约上的积极义务范畴（如协办义务、告知义务、保护义务等）。缔约人应以信赖关系为基础，互相负以必要的注意义务，以保障交易的顺利进行和对方利益不受损害。对上述义务的违反，均可能构成缔约过失责任的主观过错。

三、缔约过失责任的赔偿范围
我国合同法第42条仅规定缔约过失行为应承担损害赔偿责任，但对赔偿责任的具体范围却没有明确。鉴于缔约过失责任不同于违约责任和侵权责任，其赔偿的确定不能简单地比照后二者，因此必须从缔约过失责任的性质和侵害的权益来确定其赔偿范围。理论界一般认为，缔约过失责任的赔偿范围仅限于信赖利益。[4]信赖利益的损失，既包括因缔约过失行为致对方财产的直接损失，也包括受害方财产应增加而未增加的间接损失。笔者认为，这一损害赔偿的范围应具体涵盖以下五个方面：（1）订立合同所支出的费用，包括交通费、通讯费、考察费、餐饮住宿费等；（2）准备履行或履行合同所支出的费用，如仓储费、运费、保险费等；（3）主张合同无效或可撤消时支出的诉讼费用或其他费用；（4）上述费用的利息损失；（5）丧失与他人签约机会等情形下产生的间接损失等。
上述赔偿范围中争议最大的是第（5）项，该项间接损失难以确定，且实践中分歧较大。笔者认为，要支持第（5）项赔偿，至少需要具备以下三个条件：（1）"与第三人缔约机会"在缔约过程中真实存在，索赔方必须对此承担举证责任。（2）该项损失未超出缔约过失人的预见范围，这一点可以参照合同法第113条关于违约损害赔偿范围的规定来处理。该条第一款规定："当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定，给对方造成损失，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不能超过违反合同一方订立合同时预见到或应当预见到的因违反合同可能造成的损失。"（3）不违反诚实信用和公平原则。
应注意的是，以上所述的损害赔偿仅仅是单方过错下的责任承担，如果缔约双方均存在缔约过错，其责任承担可参照我国《民法通则》第61条的规定，即"双方都有过错的，应当各自承担相应的损失"。



四、我国缔约过失责任立法及其完善
缔约过失责任制度在我国民事法律中早有体现。它最早见之于《涉外经济合同法》第11条的规定："当事人一方对合同无效负有责任的，因对另一方因合同无效造成的损失负责赔偿。"其后的《民法通则》第61条第1款规定："民事行为被确认无效或撤消后，当事人因该行为取得的财产，应返还给受损害的一方，有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。"1993年修订的《经济合同法》第16条也就缔约过失责任作了与《民法通则》类似的规定。
但是，这些早期民事立法中的缔约过失责任制度很不完善,主要体现在：其一，理论界所广泛认可的缔约过失责任制度是指缔约一方基于过错违背先契约义务所产生的赔偿责任，属于合同订立制度的范畴，而早期民事立法的缔约过失责任制度则与合同效力和合同履行混为一谈，造成理论与实践上的脱节；其二，就缔约过失责任的形态而言，包括契约不成立、契约无效、契约撤消三种形态，我国立法仅对后两种形态作了界定，而忽略了第一种形态，这在无形中剥夺了当事人请求缔约过失人赔偿的部分权利，不能不说是立法的一大缺陷；其三，我国早期民事立法对缔约过失责任制度只作抽象的一般表述，不作具体规定，这不免在实践中产生对缔约过失责任理解上的偏差和歧异，大大降低了该责任的可适用性和操作性。[5]
针对上述问题，1999年颁布的《中华人民共和国合同法》又作了进一步的完善。其第42条规定："当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损害的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。"这一规定较之以往法律的粗略规定，具有明显的进步性，但仍有很大的不足。该条（一）、（二）项具体描述中均强调了缔约过失责任的故意与主观恶意（一般也是指故意），给人造成仿佛只有主观故意才能构成缔约过失责任的错觉（而实际上缔约过失责任在主观上也可由过失构成），如此容易引发当事人的误解，不利于该制度的理解与适用。为消除上述负面影响，笔者建议将该条第（三）项修改为"有其他违背诚实信用原则的故意或过失行为"。从而，明确将过失也纳入缔约过失责任的主观范畴，增强缔约过失责任立法的严谨性和可适用性。



[1] 转引自王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第一册），第79页。
[2] 参见王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第八册），第85页。
[3] 参见房绍坤、郭明瑞、唐广良著：《民商法原理》（三），中国人民大学出版社1999年2月版，第303页。
[4] 参见王秋实：《缔约过失责任制度及其适用》，载《阴山学刊》1999年第12期。
[5] 李霖：《缔约过失责任制度研究》，载《华东政法学院学报》1999年第5期。