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律师责任若干问题初探/高原

作者:法律资料网 时间:2024-06-03 15:09:12  浏览:8782   来源:法律资料网
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律 师 责 任 若 干 问 题 初 探

高原


由于目前律师业务领域的不断拓展,法律事务的专业化程度日益加深,同时律师事务所在业务管理上也存在一些问题及律师在执业过程中的不规范,律师赔偿等责任问题日益突出。但是笔者经过考查目前出现的律师赔偿等责任的审判实践,尚存在较多问题亟待澄清,现本文就此作出相应的探讨,以引起相关部门的注意与重视。尽管律师承担责任首先是由其所在的律师事务所承担的,但为了论述的方便,本文将不区分这两者,而是统称为律师责任。

一、 律师责任概述
律师责任,法学理论界一致认为其本质上属于一种专家责任。所谓专家责任,目前法学理论界也没有一致的概念,邹海林先生认为:专家责任(professional liability),是指提供专门技能或知识服务的人员,因其疏忽或过失而提供的服务存在缺陷致人损失而应当承担的民事赔偿责任。1而张新宝先生则认为:专家责任(professional responsibility)是指具有特别知识和技能的专业人员在履行专业职能的过程(执业)中给他人造成损失所应承担的民事责任。2尽管其定义表述不尽一致,但是都包含以下几个内容:1、责任的主体必须是专家。这主要包括律师、会计师、医师、公证员,等等。至于专家的构成条件,受篇幅所限,本文在此不作详述;2、是在执行职务中发生;3、必须要有损失,否则无法得到赔偿。笔者在本文中也基本上持上述观点,但略有不同的是,笔者认为律师责任应当分为违约责任与侵权赔偿责任两大类型,而在违约责任中又分为违约损失赔偿与其他的具体责任承担形式,下面本文就针对这两种责任类型与承担责任的形式进行较为具体的探讨。

二、 律师责任的原因与性质
律师在执业过程中产生的责任,可能存在两种情形:一是律师对其委托人而应承担的责任,二是律师对其委托人之外的第三人所应承担的责任。下面就对这两种情形下应承担的责任进行具体分析。
1、 律师对委托人所应承担的违约责任。由于律师与委托人之间存在合法的委托合同关系,因此律师承担责任的依据就主要是违反了合同约定的义务而应承担的责任,这种责任性质应当是违约责任。我们知道,根据民事责任产生的依据不同,民事责任可分为法定责任与约定责任这两大类,而且这两类责任的归责原则、举证责任、构成要件、免责事由、赔偿范围与标准等方面都存在一定的差异。按照我国合同法第107条的规定,“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的”就应承担违约责任,这一规定被法学理论界普遍认为是一种无过错责任(或者被称为严格责任)。而依据我国律师法第49条规定“律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的,由其所在的律师事务所承担赔偿责任。”很显然,律师法规定律师在承担赔偿责任时是采用的过错责任原则的。那么是不是这两部法律规定存在一定的冲突呢?笔者认为:从表面上来看,的确是存在着冲突,但从实质上来看,并不是这样。因为虽然我国现行的合同法采用的是无过错责任原则,但并不是全部都采用这个原则来处理所有的合同纠纷。合同法第406条就明确规定:有偿的委托合同,因受托人的过错给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同,因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失,就规定的是一种过错责任。也就是说,我国现行的合同法采用的是以无过错责任为主、以过错责任为补充的归责原则体系。合同法的这一规定也符合法学理论界对律师赔偿责任的基本观点。对于律师因违法执业给当事人造成损失应当予以赔偿,已无争议。如果律师违反了委托合同的约定但未给委托人造成损失时是否应当承担相应责任呢?笔者认为,根据合同法的第107条规定,如果律师在订立委托合同时对委托人作出了特殊的约定时,如果律师未能按照约定履行合同义务,就算是没有给委托人造成损失,也应承担相应的违约责任,只不过可能会是支付违约金等责任而可能不会产生违约损失赔偿责任而已。至于此类案件中举证责任的负担,笔者认为由于律师对掌握法律知识的优势地位,普通当事人并不一定都会有这个能力来证明律师在执业的过程中存在过错。因此,司法实践中最好采用举证责任倒置方式处理,由律师自己来证明其在执业过程中不存在故意与过错。但是应当由委托人先举出证明律师在执业过程中具有过错的表面证据。由此看来,不如把律师赔偿责任定性为过错推定更为准确。因此,律师在具体承担违约责任时就会可能出现支付违约金或承担赔偿损失等责任形式,而且其构成要件也会有所不同,下文将有所涉及。有些学者并没有认识到律师责任应当包括有违约责任类型,而认为其全部只能属于侵权的民事责任,笔者认为这是不完全的。
2、 律师对委托人之外的其他第三人所承担的侵权责任。由于律师在执业的过程中不仅为委托人提供仅对其适用的法律服务内容,而且也可能会对社会中特定群体的第三人产生相应的作用,如律师为股票发行人所出具的有关法律意见书,对于投资该股票的人来说就具有一定的影响。由于律师与投资者之间并无直接的关系,而且依据合同的相对性原则也无法从他与发行人之间的委托合同中找到相应的承担赔偿责任的依据。因此,对于律师错误的出具法律意见书而给信赖投资人所造成损失,应当承担相应的赔偿责任。这一责任是基于法律的直接规定而产生,应属于一种侵权的民事责任。我国证券法第161条、第202条等就有相关规定。最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第24条也做出了相应的规定。

三、 律师承担责任的构成要件
在律师的业务活动中,有些律师事务所可能会给其委托人承诺更加严格的要求或者愿意承担更大的责任,以招揽业务或取得当事人的充分信赖。当律师在提供法律服务的过程中违反了合同所约定的义务时,即使是没有给委托人造成损失,委托人也可依据委托合同的具体约定要求律师事务所承担相应的违约责任,比如支付违约金的责任或支付定金的责任(并不是违约损失赔偿责任)。笔者认为,只要是不违反法律法规的强制性规定,应当予以支持,在这种情形下律师承担违约责任的要件就只有一个,即违约行为。但在要求律师承担违约损失赔偿责任的情况下,由于采取的过错责任原则,因此构成要件为过错、损失事实及因果关系。下面笔者就对其进行较为详细的分析。
(一) 过错
所谓过错,王利明先生对其在违约责任中适用时的定义为“过错是一个主观和客观要素相结合的概念,它是指支配行为人从事在法律上和道德上应受非难的行为的故意我过失状态,即指行为人通过违背法律和道德的行为表现出来的主观状态。”3很显然,这是一个主客观因素相结合的概念。那么我们如何来确定律师的执业行为具有过错呢?笔者认为可以从以下几方面进行判断:(1)律师的执业行为违反了法律法规的相关规定,或者;(2)律师的执业行为违反执业准则的相关规定,或者;(3)律师执业行为违反了他和当事人之间的具体约定,或者(4)律师的执业行为违反了同类职业人员处理同类法律事务时一般具有的行为要求。如果律师具有以上其中之一行为的,可以认定具有过错。否则,尽管律师的执业未能达到某些要求,也不宜认为律师在执业中具有过错。
(二) 损失事实
在承担违约赔偿责任中,损失事实是指委托人在财产上所受到的不利益的状态,其既可表现为现有财产的减损,也可表现为将要取得财产或利益的丧失。法学理论界把损失分为直接损失与间接损失,或者是积极损失与消极损失,但主要都是指财产方面的损失,并不包括精神损失。笔者在此不详细讨论其分类是否正确合理,从现行的法律规定来看,这四种类型的损失都是有所包括的,本文后面将会较详细的论述。
(三) 因果关系
因果关系是指律师的过失行为与委托人所受到的损失之间存在一定的联系。是否具有因果关系将会影响到律师承担赔偿责任的范围及数额,因此具有相当重要的地位与作用。如果没有因果关系,那么律师的服务尽管具有过错或者是委托人受到了损失,也无须承担违约损害赔偿责任(但可能会承担其他违约责任)。而直接的因果关系与间接的因果关系也对赔偿的范围与数额产生重大的影响,也需要引起我们足够的注意与重视。同时,也应当适用可预见理论及规定,来加强对损失范围的控制与把握。
在律师承担侵权赔偿损失责任的情况下,其构成要件也为过错、损失事实与因果关系,因与一般的侵权损害赔偿的条件与含义基本相同,笔者在此不再赘述。

四、 律师承担赔偿责任的范围及数额
按照合同法的违约责任理论,如果律师承担的是违约责任,那么就算是律师未给委托人造成任何损失也可能会承担支付违约金等责任。当律师承担的是违约损失赔偿责任时,如果委托合同中约定有违约金的,首先只能以违约金作为对损失的赔偿。当违约金过分高于或低于造成的损失时,任何一方当事人都可依据合同法第114条的规定请求对违约金的数额进行适当的调整。在确定律师赔偿的数额时,按照合同法理论及合同法第113条的规定,应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,而赔偿的最高限额是不超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。合同法的这一规定对于以提供法律服务为标的的律师来说,如何正确理解与确定应当引起我们的足够注意。首先,根据合同相对性原则,律师与委托人所签订的聘用合同并不包括除委托人之外的第三人,那么律师在承担过错赔偿责任时的赔偿范围是否应当包括委托人按照律师的法律意见进行的某一经营行为而给他人造成的损失呢?同时,对于“预见或应当预见”的损失,我们是否可以简单地等同于每一份法律意见书或修改合同时所涉及的该项目总的标的额呢?如果真是这样,律师可能承担的责任将会是很大,甚至可能会让律师无法承受,同时也会显失公平。而对于律师所承担赔偿数额的确定,也存在一些尚未明确的地方。比如在律师业内著名的上海市恒积大厦诉上海市建纬律师事务所违约损害赔偿一案中,二审法院最终只是判决由上海市建纬律师事务所退还所收取的律师费及奖励金共240万元,而对原告恒积大厦主张赔偿违约金2000万元的诉讼请求并未予以支持。而根据另一报道,北京市启明律师事务所在办理一起见证及代为保存票据法律事务时由于过失而使其一个委托人北京新路经济技术开发公司直接损失420万元。一审北京市第一中级法院判决“启明所对亚美集团未能返回给新路公司420万元承担赔偿责任”,而二审北京市高级法院改判为北京市启明律师所对“不能清偿部分的百分之十承担责任”4。还有其他一些案例中却要求律师对委托人所受到的全部损失承担赔偿责任。由此可以看出,司法实践中也未能对律师承担赔偿责任的范围与数额有一个较为统一的认识。由于法律并没有对律师在承担违约损害赔偿时的赔偿数额的确定作出更加详细的规定,不仅在司法实践中带来混乱,而且也使得律师赔偿责任的数额确定相对处于一种不确定状态,对律师的执业带来一定的消极影响。
对于律师承担侵权赔偿责任来说,尽管现行法律没有作出较为详细的规定,但是最高法院的部份司法解释也涉及到这方面的内容。在最高法院发布施行的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第24条就规定了应律师所应“就其负有责任的部分承担赔偿责任”,赔偿数额似乎应为全部损失,只不过是“有证据证明无过错的,应予免责。”同时在第27条中规定“证券承销商、证券上市推荐人或者专业中介服务机构(包括律师事务所,笔者注),知道或者应当知道发行人或者上市公司虚假陈述,而不予纠正或者不出具保留意见的,构成共同侵权,对投资人的损失承担连带责任。”而在第31条中明确规定:虚假陈述行为人在证券交易市场承担民事赔偿责任的范围,以投资人因虚假陈述而实际发生的损失为限。同时也规定投资人实际损失包括:(1)投资差额损失;(2)投资差额损失部分的佣金和印花税。此外还包括前面两项损失所涉资金的利息。基本上相当于投资者受到的直接损失。从同属专家责任类型的会计责任来看,此前最高法院也在《关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明应如何承担责任问题的批复》中规定“会计师事务所与案件的合同当事人虽然没有直接的法律关系,但鉴于其出具虚假验资证明的行为,损害了当事人的合法权益,因此,在民事责任的承担上,应当先由债务人负责清偿,不足部分,再由会计师事务所在其证明金额的范围内承担赔偿责任。”很显然这是一种补充赔偿责任。与前面所讲的连带赔偿责任又不相同,甚至是相互抵触。这两种性质的责任究竟哪种更为合理以及损失如何确定,值得进一步研究与探讨。
在一些人的观点中,不论是对于律师承担违约损害赔偿责任还是承担侵权损害赔偿责任,一般都认为是应当赔偿全部损失,笔者认为这个观点是并不全部正确。首先,对于委托人所受到的某些损失来说,并不一定都是律师的过错行为直接造成的,只不过是委托人出于对律师的信赖而促使他进一步作出某些行为,律师的过错并不是某损失的必然原因,也就是说委托人所受到的损失与律师的过错只有间接的因果关系,如果由律师来承担全部损失显失公平。其次,律师赔偿责任的范围也应进行适当的限制,不能由律师承担不合理的损失,过于加重律师的赔偿责任,只能是损害律师业的健康发展。尽管现在很多律师协会都为律师买了责任保险,但如果赔偿的实际数额超过了保险金额时,超过部份的损失还得律师自己予以承担。所以这个责任应该说还是比较大的。对于因律师故意给委托人造成损害的,属于一般的民事侵权责任,应当按照一般侵权责任来处理,笔者在此就不再赘述了。

五、 律师违约责任的免除与免责条款
律师承担违约损害赔偿责任,我国合同法第406条规定作出了明确的规定:“有偿的委托合同,因受托人的过错给委托人造成损失的,委托人可以要求赔偿损失”。律师法第49条也规定“律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的,由其所在的律师事务所承担赔偿责任。”增加了一种情形为“违法执业”。(很显然,“违法执业”行为本身就足以表明其具有过错,所以律师法的这一规定显得累赘,也许是立法者特意强调吧)。既然法律已经对律师在什么样的情况下需要承担赔偿责任作出了具体的规定,那么是否可以让律师与委托人签订相关的免责条款呢?笔者认为是可以的,比如说当委托人未能如实陈述案情时,未能提供相关的完整的资料时,或者所涉及的法律关系现在没有明确的法律规范来进行调整而律师仅仅发表倾向性意见时,等等。在些情形下,可以约定委托人因接受此意见或建议所采取的行为而受到损失时,律师可以免除责任。只要是双方真实意思的表示,就应当依法确认这些免责条款的效力。但如果律师与委托人之间签订的是一种格式合同,那么按照合同法第40条的规定,提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的,该条款应当无效。此外还有不可抗力等因素也应成为免责的条件。而对于律师承担侵权赔偿责任时,由于此责任属于法定之债,当事人不能自行约定,因此应当按照法律的直接规定处理。

六、 对律师承担赔偿责任的评价与建议
1、 律师收费的低廉与责任承担过大问题的思考
以广州市为例,笔者经过不完全了解,目前广州市的律师收费中一般企业支付的常年法律顾问费用大多数在1万元至2万元之间,很多大企业甚至是大型集团公司也就支付2万到3万元的律师费用,律师费超过3万元以上的情况并不是太多,但是律师在为其提供的法律服务时所涉及的总标的额可能会达到几千万甚至是上亿元人民币。当然,也许这些服务的内容并不都是很复杂,而且也不能简单地以所涉及的总标的额来作为承担责任的依据,但是作为律师可能承担赔偿责任的最大限额应该是具有一定道理的。特别是有些服务内容已经超出了常年法律顾问服务工作范畴而应为专项法律服务时,这些企业很多都不愿意再另外支付专项法律服务费用,而律师也不可能都去拒绝,那么律师如果没有足够的时间与精力来研究和论证,没有仔细地对案情进行详细了解,没有掌握更加完整全面的案件资料,很可能会出现失误。再加上律师专业知识越来越深,专业分工越来越细,律师在服务过程中出现失误的可能也就越来越大。如果都以涉及的标的来确定律师的赔偿限额,这个数额将会是很大。当然,律师也许会从责任承担方面考虑,慎重提出法律意见,或者干脆出具最为保守的法律意见,以避免自己承担相应的赔偿责任。但是,这样的服务又将失去创造性、建设性及前瞻性,看来这些问题的确是很难处理。如果律师很负责地进行研究与处理,可能会减少甚至是避免失误,但肯定会付出更多的时间与精力却无法得到相应的报酬。也许我们也可以采用其他较为灵活一些的方式来进行适当的处理(也就是有些律师所说的处理技巧),但是这样又将会对律师行业及律师业务带来一定的负面影响。因此,这也是律师业亟待解决的一个很现实的问题。我们能不能把律师收费的数额与承担赔偿责任的限额建立起某种联系呢,或者是按照律师办理法律事务的标的额来计收律师费用呢,笔者认为可以进行研究与探讨。在我国现在有些律师事务所收费中,对于出具法律意见书,办理律师见证,起草、审查、修改合同,代办公司设立登记手续等非诉讼法律事务都按照标的额来计算收费数额,笔者认为这种办法是可行的:因为收取较高的费用可以促进服务的质量,收取更高的费用才能承担更大的责任,这也是权利与义务相一致原则的具体体现。否则,也将显失公平。而且,按照广东省物价局、广东省司法厅2003年7月10日印发的《广东省律师服务收费管理实施办法(暂行)》来看,也规定对于非诉讼法律事务可以协商收费,因此也应当是有收费依据的。但问题的关键是委托人是否愿意支付这些费用呢?在我国目前律师业竞相降低收费标准与数额来争揽业务的情况下,确实还存在很多问题,应当引起相关部门的足够重视,并采取必要的措施来解决这个问题。而对于律师承担赔偿责任的最高限额,建议法律法规或司法解释能够予以合理确定,以保护律师的合法权益,促进律师业的健康发展。
2、 法律漏洞、司法机关不同意见与律师过错的认定问题
我们知道,对于司法实践中出现的一些案件,特别是一些新型的案件,由于法律规定并不明确,甚至可能在法学理论界也存在着较大争议,如果在诉讼过程中发生了认识上的不一致,并最终导致案件结果并没有达到与委托人预期的要求,此时应当如何来认定和处理?由于每个律师的理论知识、对法律的理解与掌握或者是诉讼策略存在不同,可能在案件的处理中会采取不同的诉讼方式来进行处理,那么当其采用的诉讼方式没有达到委托人的要求或者没有得到法律的支持时,他是否应当承担责任以及应当承担什么样的责任呢?更何况居于裁决地位的法官或仲裁员的理论水平或实践经验也许会存在一些问题,也可能会存在错误的裁判。那么按照现行的证据法规定,只要是生效的判决即可作为承担赔偿责任的依据,那么律师是否也应承担因错误裁判而产生的责任风险呢?

笔者认为,正确确定律师责任的性质,对于律师承担责任具有根本性的作用,将决定归则原则、举证责任、赔偿范围与数额、免责事由等各个方面,应当根据案件的实际情况来正确定性与处理。而正确认定律师过错与损失之间的因果关系,合理确定律师赔偿范围与数额,在保护其他当事人各方合法权益的同时也要保护到律师的合法权益,在通过司法裁判活动促使律师提高服务水平与服务质量的同时也促进律师业的健康发展。

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注释:
1 、邹海林《专家责任的构造机理与适用》,载于中国法学网。
2 、张新宝《专家责任(一)》,载于中国民商法律网。
3 、王利明著《违约责任论》,中国政法大学出版社1996年版第104页。
4、有关案件报道请详见北京律师网《前车之鉴 引以为戒——三起律师执业责任保险索赔案件引发的思考》一文。
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  物权法第15条确定了物权变动与原因相区分的原则,与此同时,担保法第41条所规定的“抵押合同自登记之日起生效”即不再适用。我国物权法对于不动产抵押采取登记生效主义立法模式,而对动产抵押则采取登记对抗主义的立法模式。然而在实践生活中,有大量抵押物未经登记的不动产抵押合同存在,债权人如以此抵押合同向抵押人主张权利,在理论和实务上有如下问题需要厘清。

  不动产抵押合同与抵押权登记的关系

  欲正确理解不动产抵押合同与抵押权登记的关系,应当从区分原则入手。其基本含义可以归纳为二点:其一,物权变动的基础关系即原因行为、债权合同的成立,应当按照该行为成立的自身要件予以判断,而不能以物权变动是否成就作为判断标准;其二,物权变动必须以动产的交付与不动产登记为必要条件,而不能认为基础关系或原因行为的成立生效就必然发生物权变动的效果。根据该原则,不动产抵押合同是从合同,是抵押权成立原因和基础行为,是必要条件。当事人双方订立了不动产抵押合同,种种原因决定未必进行登记,因此有了抵押合同不一定产生抵押权。反过来看,对不动产进行了登记,设定了抵押权,一定有抵押合同的存在,此时则不以抵押合同的书面性为限。

  按照上述理解,不动产抵押合同与抵押权登记之间应当存在下述关系样态:一,合同生效并进行了登记,抵押权产生;二,合同生效但未登记;三,合同不成立且未登记;四,合同生效并进行登记后,合同被确认无效;五,合同生效后未经登记被确认无效;六,合同生效并进行登记后,合同解除;七,合同生效后未经登记,合同解除。

  债权人就抵押合同所主张权利的性质

  针对抵押物未经登记的不动产抵押合同,当主债务人不履行合同义务时,债权人往往将主债务人和抵押人一并起诉,以主合同和抵押合同主张权利,既要求主债务人履行债务,又要求处分抵押物以优先受偿债务,达到与实现抵押权相同的法律效果。此时,如果将债权人的请求理解为实现抵押权的话,按照物权法的规定,未办理登记,抵押权不成立,则债权人欲实现抵押权只能先请求抵押人协助其办理登记。在债权人的请求中,既有债务人履行债务的给付请求,又有抵押人协助登记的行为给付请求。在司法实践中一般有二种处理方式,一是判令债务人履行债务的同时,协助债权人办理登记,另外则是告知债权人择一请求起诉,二者不能合并。无论哪一种解决方式,均无法一次性实现订立抵押合同的目的——即当债务人逾期不履行债务时,处分抵押物从而优先受偿。如果设定抵押的目的必须通过二次诉讼来实现的话,如此低下的效率想必与当事人发生交易时的初衷是大为悖离的。

  笔者认为,抵押合同是一种债权文书,因主债务人不履行主债务,债权人的上述请求权应为基于债权合同的请求权。其一为请求协助登记的请求权;其二为要求抵押人处分抵押物以优先受偿的请求权;其三如果不能处分抵押物则有要求抵押人承担因抵押权不成立赔偿损失的违约责任。由于第一种请求权对于债权的实现多了一道程序,所以债权人在实务中一般不行使。因此,债权人就抵押合同直接主张抵押人承担继续履行、赔偿损失等法律责任的情形尤为多见。

  不动产抵押人应承担的法律责任

  在抵押物上不存其他物权时,抵押人仍应按照抵押合同的约定承担继续履行的违约责任,处分抵押物并就所得价款优先向债权人为清偿。当抵押物上已设定其他物权时,抵押人则须向债权人承担,赔偿债权人因债务人不履行债务且不能处分抵押物而导致的损失。

  以上讨论的情形是抵押合同有效情况下抵押人的法律责任,那么当抵押合同不成立、无效或解除后抵押人又承担何种法律责任呢?由于这三种情形的法律后果均导致损害赔偿责任的产生,因此,上述担保法司法解释的第7、8条中,区分债权人、债务人和担保人的过错而规定的损害赔偿责任可资参考。但应当明确的是,抵押人对于抵押合同不成立有过错,应当承担的是缔约过失责任。

  在司法实践中,最有争议者在于抵押合同无效后抵押人所应承担的法律责任。担保法司法解释中区分了债权人、债务人和抵押人对于导致抵押合同无效的过错程度,三者在此基础之上承担不同的民事责任。但是,这种处理方式显然忽略了因债务人、抵押人自身过错而导致担保合同无效的情形,债权人不能得到有效清偿的后果,这种后果实际是与当事人订立抵押合同的目的相违背的。

  综上,债权人就未进行登记的不动产抵押合同主张权利,应有如下要点:一,合同有效,合同约定的标的物之上未设立其他物权的,抵押人承担处分抵押物优先清偿债务的违约责任;二,合同有效,合同约定的标的物之上已设立其他物权的,抵押人向债权人承担损害赔偿责任;三,合同不成立,抵押人向债权人承担缔约过失责任;四,合同解除的,抵押人参照上述1、2点向债权人承担担保责任;五,合同无效,抵押人按照与债权人、债务人的过错程度向债权人承担损害赔偿责任,但应受到最高人民法院法释(2000)44号、关于适用担保法的司法解释第7、8条的限制。

山西省市政公用事业特许经营管理办法

山西省人民政府


山西省人民政府令第188号





  《山西省市政公用事业特许经营管理办法》已经2006年5月22日省人民政府第71次常务会议通过,现予公布,自2006年7月1日起施行。

省长 于幼军

二○○六年五月二十六日



山西省市政公用事业特许经营管理办法

第一章 总 则

  第一条 为规范市政公用事业特许经营活动,扩大融资渠道,保障社会公众利益和公共安全,保证公共产品和服务质量,保护特许经营者的合法权益,根据国家有关规定,结合本省实际,制定本办法。

  第二条 在本省行政区域内从事市政公用事业特许经营活动的,适用本办法。

  第三条 本办法所称市政公用事业特许经营,是指城市人民政府通过公平竞争方式确定的市政公用事业特许经营者,在特定范围和期限内从事某项公用事业经营活动。

  第四条 市政公用事业特许经营应当遵循公开、公正、公平及公众利益和公共安全优先的原则。

  特许经营者应当提供持续、安全、优质、高效和价格合理的普遍服务。特许经营者通过合法经营取得合理回报并承担相应经营风险。

  第五条 省建设行政主管部门负责全省市政公用事业特许经营活动的指导和监督管理。

  城市人民政府的建设、市政公用、环境卫生或者园林绿化主管部门(以下简称主管部门)负责本行业市政公用事业特许经营的组织管理和实施工作。

  发展和改革、监察、财政、审计、国有资产管理、工商、价格等有关部门,按照各自职责履行相应的监督管理职责。

  第六条 市政公用事业实行特许经营的范围:

  (一)城市供水、供气、供热;

  (二)城市污水、垃圾处理;

  (三)城市公共交通;

  (四)城市道路、桥涵、路灯、园林绿化等市政公用设施的养护;

  (五)城市生活垃圾清扫保洁清运;

  (六)城市人民政府确定的其他行业。

  第七条 市政公用事业特许经营的方式和期限:

  (一)通过公开竞标的方式取得投资、新建市政公用事业特许经营权的,经营期限不得超过30年,期限届满无偿移交政府,特许经营合同有特别约定的除外。

  (二)通过资产有偿转让的方式取得现有市政公用事业特许经营权的,经营期限不得超过30年,期限届满无偿归还政府。

  (三)通过委托方式取得现有市政公用事业特许经营权的,经营期限不得超过8年。

第二章 特许经营权的授予

  第八条 主管部门采取公开招标等法定形式和程序,将特许经营权授予符合条件的申请者,并与被授予特许经营权的企业签订特许经营合同。

  在没有其他竞争主体参与竞争的情况下,可以采取直接委托的方式授予特许经营权,并与受委托企业签订特许经营合同。

  第九条 现有的国有市政公用企业,应当在完成企业改制的基础上,按规定程序申请特许经营权。

  第十条 采用招标方式授予特许经营权的程序:

  (一)主管部门提出市政公用事业特许经营项目,经城市人民政府批准,并报上一级主管部门备案后,进行社会招标,公布招标条件,公开接受申请;

  (二)主管部门依据招标条件对申请特许经营权的投标人资质、特许经营方案进行审查,择优选择特许经营权授予对象;

  (三)将中标结果和特许经营方案在媒体进行公示,接受社会监督;

  (四)公示期满后,由主管部门与获得特许经营权的企业签订特许经营合同。

  第十一条 申请特许经营权应当具备下列条件:

  (一)具有企业法人资格;

  (二)具有相应的从业经历和良好的业绩;

  (三)具有相应的资金和设备、设施;

  (四)企业经营、技术管理负责人和重要岗位人员具备相应的执业资格;

  (五)良好的银行资信和财务状况及相应的偿债能力;

  (六)具有科学合理的经营方案;

  (七)法律、法规和招标、招募、拍卖文件规定的条件。

  第十二条 特许经营合同应当载明下列内容:

  (一)特许经营项目的名称、特许经营授权主体、特许经营者;

  (二)特许经营的方式、内容、区域、范围和有效期限;

  (三)产品和服务质量标准;

  (四)价格或收费标准及调整程序;

  (五)市政公用设施的权属与处置;

  (六)市政公用设施新建、维护和更新改造的费用、责任主体及产权归属;

  (七)市政公用设施使用费的收取或者减免;

  (八)特许经营者收益方式、利润率、利润分成及政府补贴、补偿方式和数额;

  (九)特许经营权的变更和终止;

  (十)因公众利益和公共安全需要,进行临时接管和其他管制的方式;

  (十一)安全管理和突发事件应对措施及责任;

  (十二)违约责任、监督机制和履约担保;

  (十三)双方约定的其他事项。

第三章 权利与义务

  第十三条 城市人民政府应当按照特许经营合同履行相关义务。

  主管部门按照各自职责范围履行特许经营合同中的相关承诺。

  第十四条 特许经营者依法享有经营管理的权利,并通过下列方式获取收益:

  (一)对提供公共产品和服务的收费;

  (二)城市人民政府在特许经营合同中承诺的其他经营权益和财政补贴;

  (三)法律、法规规定的其他方式。

  第十五条 特许经营者应当保证市政公用设施安全运行和设备完好,按照有关规定或者特许经营合同约定,进行定期检修保养,确保不间断提供约定的公共产品和服务,并将设施运行情况及时报告主管部门。

  第十六条 特许经营者新建、维护、更新、改造市政公用设施,应当遵守下列规定:

  (一)符合城市规划;

  (二)符合有关技术标准和规范;

  (三)制定相应的实施计划和方案;

  (四)因紧急情况需要抢修时,应当先实施抢修,并报告主管部门;

  (五)新建、更新、改造完成后,需经主管部门验收合格,方可投入使用。

  第十七条 新增用户连接、使用特许经营的城市供水、供气、供热、污水处理等市政公用设施、设备的,应当依法经城市主管部门批准,并与特许经营者签订连接、使用合同。特许经营者不得向用户收取设施、设备投资补偿费。

  第十八条 特许经营者应当对市政公用设施的相关资料进行收集、归类、整理和归档,经营期满后一次性移交主管部门。

  第十九条 有下列情形之一的,城市人民政府应当给予特许经营者合理的补贴、补偿:

  (一)因价格或收费标准不到位造成亏损的;

  (二)因公众利益和公共安全需要,依法征用市政公用设施的;

  (三)特许经营者按照政府指令,承担免票、免费等社会福利的。

  第二十条 特许经营期限内,特许经营者应当履行下列义务:

  (一)履行特许经营合同,提供符合标准的市政公用事业产品和服务,并向社会公示产品和服务标准;

  (二)接受主管部门对产品和服务质量的监督检查;根据公众利益需要和合同约定,配合完成城市人民政府临时接管和其他管制措施;

  (三)及时、准确、真实的向主管部门报送年度经营计划、年度经营情况报告、财务报告及履行合同的相关资料;

  (四)按照安全生产法规、标准和规范,组织安全生产,并接受有关部门的监督检查;

  (五)对生产设施、设备及时维护和更新改造,保证设施完好;

  (六)执行价格主管部门制定或者调整的价格;

  (七)接受社会监督。

  第二十一条 特许经营者不得转让、出租特许经营权,不得以质押方式处置特许经营权。

  第二十二条 特许经营企业的产品价格和服务收费标准,由价格主管部门制定,并根据有关规定组织听证。

第四章 特许经营权的变更与终止

  第二十三条 特许经营者依法变更企业名称、法定代表人,应当在变更前向主管部门报告,并经主管部门同意。

  第二十四条 在合同期限内,特许经营内容发生变更的,合同双方应当签订补充协议。因公众利益和公共安全需要变更合同的,应当保证特许经营者的合理利益。

  第二十五条 特许经营者有下列情形之一的,主管部门报经同级城市人民政府同意后,可以提前终止特许经营合同,收回其特许经营权,并实施接管:

  (一)转让、出租特许经营权或者以质押方式处置特许经营权的;

  (二)擅自将市政公用设施和所经营的财产进行抵押、出租、转让、转移的;

  (三)因转让企业股权或者财产而出现不符合授权资格条件的;

  (四)达不到公用事业产品、服务的标准和要求,影响公众利益的;

  (五)因经营管理不善,造成重大质量安全责任事故,影响公众利益的;

  (六)因经营管理原因,财务状况严重恶化,危及公用事业,无法继续履行特许经营合同的;

  (七)未按城市规划投资建设公用设施,经主管部门责令限期改正而拒不改正的;

  (八)擅自停业、歇业,未履行特许经营合同规定的特许经营者应尽的义务和责任,影响到社会公众利益和公共安全的;

  (九)法律、法规、规章规定和合同约定的其他情况。

  第二十六条 收回特许经营权的决定由主管部门书面通知特许经营者。特许经营者可以自收到书面通知之日起30日内,提出书面申辩或者要求举行听证会。

  特许经营者要求举行听证的,主管部门应当组织听证。特许经营者对收回特许经营权的决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  第二十七条 特许经营者提前终止特许经营合同的,应当提前6个月向主管部门提出申请,经批准后方可终止特许经营权,并承担相应的违约责任。

  经双方协商未达成一致的,不得变更或者解除合同,不得终止提供产品和服务。

  第二十八条 因不可抗力,致使无法正常经营的,经特许经营者申请,由主管部门批准,可以提前终止特许经营合同。

  第二十九条 特许经营权被收回或者终止后,原特许经营者应当在主管部门规定的时间内,依法办理资产清算和相关的移交手续,将维持特许经营业务正常运作所必须的资产和档案,在正常运行情况下移交主管部门。

  第三十条 特许经营权被收回或者终止后,在新的特许经营者或者指定的单位完成接管前,特许经营者应当继续维持正常的经营生产和服务,并与主管部门签订临时经营合同。

  第三十一条 特许经营权期满前6个月,主管部门应当按照本办法规定的特许经营权授予程序,组织对特许经营项目进行公开招标、招募或者拍卖,确定新的特许经营者。

  原特许经营者,在公平竞争的前提下,通过规定程序优先获得特许经营权。

第五章 监督管理

  第三十二条 城市人民政府应当根据城市建设发展需要,制定特许经营实施方案,报上一级建设行政主管部门备案。实施方案应当包括下列内容:

  (一)项目名称;

  (二)项目基本经济技术指标及服务标准;

  (三)选址和其他规划条件;

  (四)特许经营期限;

  (五)净资产收益、投资收益、成本收益、价格和收费标准测算及调整;

  (六)特许经营者应当具备的条件及选择方式;

  (七)政府承诺的范围;

  (八)保障措施。

  第三十三条 主管部门应当履行下列监管职责:

  (一)制定行业发展政策、规划、建设计划和产品、服务质量标准;

  (二)建立特许经营监管、检测和评估制度,监督特许经营者履约行为,及时向社会公示对产品和服务质量的检测、评估结果和整改情况;

  (三)监督特许经营者制定和完善各项安全保障措施和安全操作规程;

  (四)监督特许经营者制定安全生产应急预案,建立安全预警和应急救援工作机制;

  (五)受理公众对特许经营者的投诉,并进行调查处理;

  (六)对特许经营者违法行为进行查处;

  (七)向城市人民政府提交对特许经营者的年度监督检查报告;

  (八)制定临时接管应急预案,并在紧急情况下,临时接管特许经营者的经营项目;

  (九)向经营运行出现异常的特许经营企业派驻市政公用事业监管员。

  第三十四条 市政公用企业可以根据行业特点设立利润调节金,专项用于市政公用事业特许经营者利润的调控。

  企业净资产利润超出规定标准的部分,进入利润调节金;对于达不到规定标准的部分,由利润调节金补贴,不足部分由城市人民政府补足。

  利润调节金的提取、监管、使用的具体办法,由城市人民政府制定。

  第三十五条 城市人民政府应当设立公用事业公众监督委员会,代表公众对特许经营活动进行监督。

  委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。

  公众监督委员会可以通过座谈、问卷等调查方式收集公众意见,提出监管建议。

第六章 法律责任

  第三十六条 特许经营者有下列情形之一的,由主管部门责令限期改正,并可处以5000元以上3万元以下的罚款,对服务对象造成损失的,按照有关规定予以赔偿。

  (一)未取得特许经营权,从事特许经营活动的;

  (二)超越特许经营合同范围,从事特许经营活动的;

  (三)达不到市政公用事业产品、服务的标准,严重影响公众利益的;

  (四)因经营管理不善,造成重大质量安全责任事故的;

  (五)未按城市规划投资建设公用设施,经主管部门责令限期改正而拒不改正的;

  (六)擅自停业、歇业,影响到社会公众利益和公共安全的;

  (七)未履行特许经营合同规定的特许经营者应尽的义务和责任,影响公众利益的。

  第三十七条 主管部门工作人员有下列情形之一,尚未构成犯罪的,由上级主管部门或者监察部门依法给予行政处分:

  (一)滥用职权、徇私舞弊,造成严重后果的;

  (二)未按规定或者超越职权授予特许经营权的;

  (三)未履行规定程序授予特许经营权的;

  (四)未履行监管职责或者监管不力,造成严重后果的;

  (五)在特许经营权授予和实施监管过程中,索取或者收受他人财物或者取得其他利益的。

第七章 附 则

  第三十八条 本办法自2006年7月1日起施行。





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